Traditionnellement, le requérant qui engage une action à finalité pécuniaire contre l’administration se trouve dans l’obligation de « lier le contentieux ».
Cette liaison du contentieux implique de formuler une réclamation préalable à l’administration afin que celle-ci prenne une décision en réponse ; cette réponse peut être explicite ou, en cas de silence gardé pendant un délai de deux mois, constituer un refus implicite [2].
La décision ainsi créée pourra alors être attaquée devant le juge administratif.
La conception de l’obligation de liaison du contentieux a connu ces dernières années certaines évolutions non sans importance, alternant entre obligation régularisable en cours d’instance et condition de recevabilité des recours (I).
Fort de sa ligne jurisprudentielle, le Conseil d’Etat a fini par trancher le débat en reconnaissant à l’obligation de liaison du contentieux le caractère d’obligation régularisable en cours d’instance, souffrant toutefois d’une exception précise (II).
I / Incertitudes sur l’obligation de liaison du contentieux : entre obligation régularisable et condition de recevabilité.
La jurisprudence a dans un premier temps considéré que l’obligation de liaison du contentieux devait être regardée comme une obligation régularisable (A), contrairement au pouvoir réglementaire (B) intervenu de façon à l’ériger en condition de recevabilité.
A / L’apport de la jurisprudence EFS : vers une obligation régularisable.
Avant l’entrée en vigueur du décret JADE [3], l’exigence de liaison du contentieux se trouvait formulée à l’article R. 421-1 du Code de justice administrative de sorte que « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision ».
A l’époque, la question s’était déjà posée de savoir si ces dispositions érigeaient l’obligation de lier le contentieux en condition de recevabilité des recours. En d’autres termes, le requérant doit-il lier le contentieux avant d’introduire sa requête, sous peine de la voir rejetée comme irrecevable ?
Le Conseil d’Etat a tranché en faveur des administrés en 2008 [4] : la liaison du contentieux pouvait être satisfaite en cours d’instance, étant alors régularisable en cours d’instance. Ainsi, le manquement à cette obligation, avant l’introduction de la requête, ne pouvait justifier l’opposition d’une fin de non-recevoir.
Toutefois, la réforme du contentieux administratif impulsée par le décret JADE n’a pas entendu pérenniser cette position jurisprudentielle.
B / Les précisions du décret JADE : vers une condition de recevabilité.
Désormais, l’article R. 421-1 du CJA s’est enrichi d’un deuxième alinéa disposant que « Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».
Selon cette formulation, on ne devrait alors plus considérer cette obligation comme régularisable en cours d’instance mais bien comme une condition de recevabilité des recours indemnitaires.
Ce postulat découlant directement de la lettre dudit article, en vigueur depuis le 1er janvier 2017, n’a pourtant pas convaincu le Conseil d’Etat.
II / L’obligation de liaison du contentieux : une obligation régularisable, sauf exception.
La jurisprudence a fini par trancher le débat en maintenant sa position initiale (A) mais en admettant toutefois une exception précise pour laquelle l’obligation de liaison du contentieux doit être regardée comme une condition de recevabilité (B).
A / La résistance du Conseil d’Etat : une obligation régularisable.
Si, en 2008, le Conseil d’Etat a su se montrer favorable aux administrés en admettant que l’obligation de liaison du contentieux pouvait être satisfaite en cours d’instance, il ne s’est pas cantonné à la lettre du nouvel article R. 421-1 du CJA qui semble ériger ladite obligation en condition de recevabilité des recours indemnitaires.
En effet, par un avis de section rendu le 27 mars 2019 [5], la Haute Assemblée a maintenu sa position jurisprudentielle initiale en confirmant que l’obligation de liaison du contentieux devait être regardée comme une obligation régularisable en cours d’instance :
« Les termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du Code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision. »
A la lumière de ce considérant, l’obligation de lier le contentieux est régularisable en cours d’instance, à la condition que la décision de l’administration soit produite par le requérant avant que le juge ne statue.
D’ailleurs, la position du Conseil d’Etat est parfaitement intelligible : l’obligation de lier le contentieux n’est pas une condition de recevabilité du recours appréciée à la date d’introduction de la requête.
B / Une exception : le cas du référé provision.
La position de la Haute Assemblée souffre toutefois d’une exception qu’elle a elle-même posée.
En effet par décision rendue le 23 septembre 2019, le Conseil d’Etat a jugé que le référé provision, tel que disposé à l’article R. 541-1 du CJA, ne saurait être recevable à défaut pour le requérant d’avoir satisfait à l’obligation de liaison du contentieux :
« Il résulte des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, qui sont applicables aux demandes de provision présentées sur le fondement de l’article R. 541-1 du même code, qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au paiement d’une somme d’argent est irrecevable.
Il s’ensuit qu’en admettant la recevabilité de la demande de provision de M. B... alors que l’intéressé n’avait pas saisi l’administration d’une demande préalable, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a entaché l’ordonnance attaquée d’erreur de droit. »
Ainsi dans le cas précis du référé provision, le requérant doit produire la décision opposée par l’administration à sa demande préalable s’il souhaite voir son recours déclaré recevable par la juridiction saisie. L’obligation en cause n’est donc plus une simple obligation régularisable en cours d’instance mais bel et bien une condition de recevabilité.
Reste à savoir si le juge élargira cette exception à d’autres catégories de contentieux.
Discussions en cours :
Contrairement à ce qui est écrit dans cet article, l’exigence d’une décision administrative préalable à la décision du juge du référé-provision ne constitue pas une exception à la jurisprudence du Conseil d’Etat telle qu’elle a été réaffirmée par l’avis de Section n°426472 du 27 mars 2019. Elle confirme au contraire l’application de cette jurisprudence aux référés-provisions, lesquels ne bénéficient pas d’un régime dérogatoire. Dans tous les cas, requête au fond ou référé-provision, il faut que le contentieux soit lié par une décision de l’administration au moment où le juge statue, que la demande ait été faite avant l’introduction de la requête ou pendant l’instruction de cette dernière.
Cher confrère, même si effectivement le débat peut être ouvert et que la présente décision du CE n’est pas assez claire sur le sujet (car le juge ne dit pas expressément que, dans le cadre du référé-provision, la décision préalable de l’administration peut être produite en cours d’instruction), je pense au contraire que la production de la décision préalable constitue une condition de recevabilité puisqu’en l’espèce il est fait grief au TA de Poitiers d’avoir admis la recevabilité du référé alors que le requérant n’avait pas produit de décision préalable :
"en admettant la recevabilité de la demande de provision de M. B... alors que l’intéressé n’avait pas saisi l’administration d’une demande préalable, le juge des référés du TA de Poitiers a entaché l’ordonnance attaquée d’erreur de droit." (cons. 3)
Si le CE souhaitait faire application de la JP EFS et Consorts Rollet, il aurait raisonnablement repris le considérant idoine.
De plus, il semblerait logique de devoir produire une décision de l’administration en réponse à une demande indemnitaire avant d’introduire le référé étant donné qu’il a pour objet d’accorder une somme d’argent. D’autant que la philosophie du référé implique que le recours soit jugé rapidement alors que l’on sait qu’une décision de l’administration sur demande indemnitaire peut prendre jusqu’à 2 mois pour naître, il ne serait pas raisonnable d’introduire un référé en même temps que la formulation de la demande préalable indemnitaire.
Extrait des conclusions de M. Lallet sur CE 427963 (suivies par le Conseil) :
L’exigence de liaison du contentieux n’est guère contraignante pour le requérant pressé, qui peut saisir simultanément l’administration et le juge des référés puisque la liaison doit être préalable au jugement, pas à l’introduction du recours. Beaucoup, et non des moindres, ont cru qu’il avait été mis fin à cette tolérance par le second alinéa de l’article R. 421-1 issu du décret dit JADE du 2 novembre 2016 qui prévoit que « lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ». Mais ce n’est pas le cas (Avis CE, Section, 27 mars 2019, R…, n° 426472, au Rec.).
Dans ces conditions, la solution naturelle consiste à appliquer de plano le 2nd alinéa de l’article R. 421-1 au référé-provision, qui est bien une « requête » qui « tend au paiement d’une somme d’argent ».