Délai de recours contre un permis de construire : l’affichage ne suffit pas.

Le permis de construire, d’aménager ou de démolir ou la décision de non-opposition à déclaration préalable peut faire l’objet d’un recours gracieux ou contentieux :
 dans le délai de deux mois ;
 à compter du premier jour d’affichage continu du panneau de permis de construire ;
 lequel doit être visible depuis la voie publique ou un espace ouvert au public ;
 de dimensions supérieures à 80 centimètres ;
 et contenir les informations relatives au demandeur, aux caractéristiques du projet et de l’autorisation délivrée ainsi que les mentions du droit de recours des tiers et de l’obligation de notification de ce recours.

L’omission de certaines de ces informations empêche le délai de courir alors que d’autres ne sont pas considérées comme substantielles.

Néanmoins, même lorsque le panneau n’a pas été affiché ou que la preuve de son affichage n’a pas été rapportée, aucun recours ne peut plus intervenir après le délai de six mois à compter de la déclaration d’achèvement des travaux.

Attention toutefois, l’autorité administrative dispose également d’un délai de trois mois pour retirer le permis de construire, d’aménager, de démolir ou la décision de non-opposition à déclaration préalable. Ce délai ne se décompte pas à compter de l’affichage du panneau mais dès le jour où l’autorisation est accordée (date mentionnée sur l’arrêté).

Ces notions méritent quelques développements.

1. Comment se décompte le délai de recours contentieux ?

Le délai de recours contre une décision administrative est généralement un délai franc, c’est-à-dire qu’il ne faut compter ni le jour du point de départ (jour où la décision est notifiée), ni le jour de l’échéance.

Concernant les autorisations d’urbanisme, ce sont les dispositions de l’article R. 600-2 du Code de l’urbanisme qui régissent le délai de recours :

« Le délai de recours contentieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l’article R424-15 ».

S’agit-il d’un délai franc ou non ?

Les juridictions administratives ont été hésitantes sur ce point d’autant que le Conseil d’Etat n’a jamais véritablement tranché la question.

Ainsi, selon la Cour administrative d’appel de Paris, ce délai n’est pas un délai franc mais un délai de deux mois « strict ».

En effet, celle-ci précise qu’aucune disposition du Code de l’urbanisme ne prescrit que le calcul soit opéré de quantième à quantième, ni lorsque le terme de l’affichage est un samedi, dimanche ou jour férié, que l’affichage soit prorogé jusqu’à la fin du jour ouvrable le plus proche, ni que le délai d’affichage soit un délai franc [1].

Mais cette décision est demeurée isolée et il a ensuite été considéré qu’il s’agissait d’un délai franc comme la grande majorité des délais de recours contentieux en matière administrative.

En ce sens, la Cour administrative d’appel de Lyon a jugé que :

« 2. Considérant qu’aux termes de l’article R600-2 du code de l’urbanisme : "Le délai de recours contentieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l’article R424-15" ; qu’en l’absence de disposition contraire, dans le cas où le délai ainsi prescrit, qui revêt le caractère d’un délai franc, expire normalement un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé, il est prorogé jusqu’au premier jour ouvrable suivant ;
3. Considérant qu’en admettant même que l’affichage auquel M. C a procédé sur le terrain d’assiette du projet dès le 17 mai 2010 ait été de nature à faire courir le délai de recours à l’égard des tiers, ce que démentent à la vérité ses mentions incomplètes faisant seulement état de la construction d’une véranda et de travaux d’isolation, ce délai n’aurait pas pris fin, comme il est soutenu, le 18 juillet 2010, qui était un dimanche, mais le lundi 19 juillet 2010 à minuit ; que la requête, parvenue à cette dernière date au greffe du tribunal administratif de Dijon, ne pouvait dès lors en tout état de cause être jugée tardive et, par suite, irrecevable ; » [2].

Concrètement, si le permis de construire accordé est affiché un 20 mai, il faut décompter les mois de quantième à quantième puis ajouter un jour. Dans ce cas, le délai prendra fin le 21 juillet à minuit, sauf si le 21 juillet est un samedi, un dimanche ou un jour férié, auquel cas la fin du délai est prorogée jusqu’au premier jour ouvrable suivant à minuit.

Mais attention, pour que le délai court réellement l’affichage doit respecter un formalisme strict.

2. Le formalisme de l’affichage.

En premier lieu, il s’agit de mettre l’accent sur le caractère continu de l’affichage.

Cela signifie qu’en cas de retrait du panneau au cours de la période de deux mois, il faudra repartir de zéro et afficher de nouveau le panneau comme si le délai n’avait jamais couru.

En deuxième lieu, le délai de deux mois ne peut courir utilement qu’à condition que l’affichage soit conforme aux dispositions des articles R424-15 et A424-15 et suivants du Code de l’urbanisme.

L’article R424-15 susvisé énonce que le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable doivent être affichés sur le terrain, de manière visible de l’extérieur, par les soins de son bénéficiaire, pendant toute la durée du chantier.

Néanmoins, l’obligation d’affichage jusqu’à la fin du chantier n’a pas d’incidence sur le délai de recours contentieux de deux mois. Ainsi, tel que l’a jugé le Conseil d’État, le recours contentieux ne peut intervenir que pendant le délai de deux mois d’affichage du panneau, même lorsque le panneau est ensuite retiré avant le terme du chantier [3].

Le panneau doit aussi être visible depuis la voie publique à l’extérieur de la parcelle ou de l’unité foncière accueillant le projet.

Le juge vérifie ainsi que le panneau est visible d’au moins un point de la voie publique dans des conditions satisfaisantes.

Dans le cas contraire, le délai ne court pas utilement et le permis ou la décision concernée peut toujours faire l’objet d’un recours gracieux ou contentieux.

A titre illustratif, l’affichage n’est pas utile lorsqu’il intervient au fond d’une impasse constituant un accès secondaire [4].

Le juge administratif apprécie le caractère utile de l’affichage in concreto, à l’aune de la configuration des lieux de chaque projet.

L’article R424-15 du Code de l’urbanisme énonce, en outre, que

« dans les huit jours de la délivrance expresse ou tacite du permis ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable, un extrait du permis ou de la déclaration, le cas échéant accompagné de la décision explicite de l’autorité administrative mentionnée au II de l’article L632-2 du code du patrimoine, est publié par voie d’affichage à la mairie pendant deux mois ».

Nonobstant, et conformément aux dispositions de l’article R600-2 du Code de l’urbanisme, seul l’affichage sur le terrain fait désormais courir le délai de recours contentieux.

Le non-affichage en mairie n’aura ainsi aucune conséquence sur la computation du délai de recours contentieux dès lors que l’affichage sur le terrain est intervenu dans les formes prescrites par le Code de l’urbanisme.

A ce titre, il convient de relever que les articles A424-15 à A424-19 du Code de l’urbanisme édictent des règles relatives au contenu du panneau d’affichage :
 Il doit être rectangulaire et ses dimensions doivent être supérieures à 80 centimètres [5] ;
 Il doit indiquer le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire, le nom de l’architecte auteur du projet architectural, la date de délivrance, le numéro et la date d’affichage en mairie du permis, la nature du projet et la superficie du terrain ainsi que l’adresse de la mairie où le dossier peut être consulté [6] ;
 Il indique également, en fonction de la nature du projet [7] :
- Si le projet prévoit des constructions, la surface de plancher autorisée ainsi que la hauteur de la ou des constructions, exprimée en mètres par rapport au sol naturel ;
- Si le projet porte sur un lotissement, le nombre maximum de lots prévus ;
- Si le projet porte sur un terrain de camping ou un parc résidentiel de loisirs, le nombre total d’emplacements et, s’il y a lieu, le nombre d’emplacements réservés à des habitations légères de loisirs ;
- Si le projet prévoit des démolitions, la surface du ou des bâtiments à démolir ;
 Le panneau d’affichage doit aussi comprendre la mention suivante : « Droit de recours : Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain du présent panneau [8]. Tout recours administratif ou tout recours contentieux doit, à peine d’irrecevabilité, être notifié à l’auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable. Cette notification doit être adressée par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours [9] » [10] ;
 Le panneau d’affichage doit être installé de telle sorte que les renseignements qu’il contient demeurent lisibles de la voie publique ou des espaces ouverts au public pendant toute la durée du chantier [11].

La portée de l’article A424-18 du Code de l’urbanisme est identique à celle de l’article R424-15 concernant la visibilité de l’affichage. Celui-ci précise néanmoins que le panneau doit être lisible depuis la voie publique ou un espace ouvert au public.

Cette précision revêt un caractère déterminant puisqu’à ce titre, l’affichage est considéré comme régulier même lorsqu’il est réalisé sur un terrain situé au fond d’une voie privée de desserte d’un lotissement dès lors que celle-ci est accessible au public [12].

L’exigence de lisibilité de l’article A424-18 du Code de l’urbanisme se recoupe d’ailleurs avec l’exigence selon laquelle le panneau doit avoir des dimensions supérieures à 80 centimètres.

Partant, si en raison de dimensions inférieures à celles règlementaires, le panneau n’est pas suffisamment visible, le délai ne saurait courir.

Un affichage sera donc insuffisant lorsque sa lisibilité à distance n’est pas assurée compte tenu des dimensions très inférieures du document affiché. Par exemple, le simple affichage d’une copie de la décision de non-opposition à travaux sur un format de 21 sur 29,5 centimètres, au lieu de mentions portées sur un panneau de 80 centimètres empêche le délai de recours contentieux de courir utilement [13].

Concernant les mentions à porter sur le panneau, le juge administratif ne considère pas de facto que tout oubli rend inopposable l’affichage et empêche le délai de courir.

Au contraire, il se livre à une appréciation in concreto des éléments omis. Il exige ainsi qu’il soit possible d’identifier le permis de construire et de connaître les caractéristiques essentielles de la construction.

Le tiers doit pouvoir saisir l’économie générale du projet et comprendre qu’il lui est loisible de consulter le dossier produit par le pétitionnaire [14].

Ce qui implique que le panneau apposé, à ce titre, sur le terrain des opérations soit renseigné de façon suffisante

« afin d’éviter [que les tiers] soient dissuadés d’agir par une information ambiguë ou incomplète » [15].

Doivent être notamment indiqués, afin que le délai coure, le numéro et la date de l’autorisation.

Mais, à titre illustratif, l’absence de la date est sans incidence, si le panneau porte la mention du numéro du permis et met ainsi les intéressés à même de l’identifier dans des conditions équivalentes [16]. Il est bien évident que cette jurisprudence s’applique sous réserve que les autres caractéristiques substantielles figurent sur le panneau.

En effet, outre l’identification du permis ou de la décision concernée, le tiers doit être en mesure d’identifier les caractéristiques substantielles du projet.

Ainsi, le Conseil d’Etat, dans un considérant de principe [17], rappelle que :

« Considérant qu’en imposant que figurent sur le panneau d’affichage du permis de construire diverses informations sur les caractéristiques de la construction projetée, les dispositions ainsi rappelées ont eu pour objet de permettre aux tiers, à la seule lecture de ce panneau, d’apprécier l’importance et la consistance du projet ; que la hauteur du bâtiment est au nombre des mentions substantielles que doit comporter cet affichage ; que l’affichage ne peut, en principe, être regardé comme complet et régulier si cette mention fait défaut ou si elle est affectée d’une erreur substantielle, alors qu’aucune autre indication ne permet aux tiers d’estimer cette hauteur ; ».

La hauteur fait donc partie des caractéristiques substantielles que doit comporter l’affichage, au même titre que la mention du nombre de constructions à réaliser [18], de la localisation du projet [19], de la nature des travaux [20], de la surface hors œuvre nette de la construction projetée [21].

A contrario, n’ont pas été considérées comme substantielles, les insuffisances et/ou omissions suivantes :
 L’absence de mention de la superficie du terrain alors que l’affichage comportait, par ailleurs, le nom du bénéficiaire, le numéro et la date du permis de construire, la nature des travaux, la superficie de plancher et la hauteur [22] ;
 L’absence de la date du permis [23] ;
 La mention d’une SHON de 1 500 m² au lieu de 1 494 m² et l’absence de précision sur la superficie du terrain d’assiette [24] ;
 La mention erronée de la superficie du terrain d’assiette et l’absence de superficie de plancher alors que l’affichage comportant des indications précises permettant d’identifier le permis de construire [25] ;
 La circonstance que le panneau d’affichage ne comporte pas le nom du bénéficiaire dès lors que les autres indications portées permettent aux intéressés d’identifier le permis concerné [26].

Enfin, parmi les deux mentions devant figurer en vertu de l’article A424-17 du Code de l’urbanisme, il convient de faire le distinguo entre celle relative à l’article R600-1 et celle relative à l’article R600-2 du Code de l’urbanisme.

La première concerne l’obligation de notification du recours gracieux ou contentieux à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation dans le délai de 15 jours francs.

La Jurisprudence considère, sur ce point, que les dispositions de l’article R600-1 sont sans incidence sur les conditions dans lesquelles doit être apprécié le caractère suffisant des modalités d’affichage pour déterminer la date à laquelle commence à courir le délai de recours contentieux contre le permis de construire. C’est-à-dire que l’absence de cette mention n’empêche aucunement le délai de recours de courir [27].

En revanche, l’absence ou l’insuffisance de cette mention rend inopposable le moyen tiré de l’irrecevabilité du recours gracieux ou contentieux en raison du non-respect des formalités de notification prévues à l’article R600-1 du Code l’urbanisme. En d’autres termes, le tiers sera recevable à exercer un recours contre l’autorisation alors même qu’il n’a pas respecté les formalités dudit article dès lors que l’obligation de notification n’était pas ou insuffisamment mentionnée sur le panneau d’affichage.

S’agissant de la deuxième mention relative aux dispositions de l’article R600-2 du Code de l’urbanisme, il en va autrement.

En effet, les termes exacts de cet article doivent être retranscrits sur le panneau. En cas d’absence ou d’insuffisance de la retranscription de nature à tromper l’intéressé, le recours contentieux ne courra pas [28].

3. La preuve de la continuité de la durée et de la régularité de l’affichage du panneau.

Il est indispensable de rappeler que la preuve de l’affichage du permis de construire incombe au bénéficiaire de l’autorisation d’occupation des sols.

Il ne lui suffit pas d’affirmer que l’affichage a été fait [29].

Les juridictions administratives considèrent que cette preuve est rapportée par la production de trois procès-verbaux de constat d’Huissier de Justice assortis de photographies de l’emplacement et du contenu du panneau dressés chacun à un mois d’intervalle.

A ce titre, l’établissement d’un procès-verbal « intermédiaire » est recommandé afin d’écarter toute contestation sur la continuité de l’affichage [30].

Même en l’absence de tels constats, il est possible d’établir cette preuve par des attestations ou témoignages concordants émanant de personnes n’étant pas intéressées au projet et n’ayant pas de lien direct avec le titulaire de l’autorisation. Tous les modes de preuve sont alors admissibles [31].

Toutefois, la preuve par attestations ou témoignages peut être est porteuse d’insécurité juridique dès lors que la probité desdites attestations ou témoignages relèvera exclusivement de l’appréciation souveraine du juge administratif.

Ainsi, deux témoignages n’établissant pas que toutes les mentions requises figuraient sur le panneau ne sont pas jugés suffisamment probants pour établir que l’affichage était régulier [32].

4. Le délai butoir de six mois à compter de l’achèvement des travaux.

En tout état de cause, et même en cas de non-affichage du panneau, il s’agit de rappeler que les dispositions de l’article R600-3 du Code de l’urbanisme ont consacré un délai de recours butoir de six mois à compter de l’achèvement des travaux.

Ainsi, passé ce délai, aucune action en vue de l’annulation d’un permis de construire ou d’aménager ou d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable n’est plus recevable quand bien même il n’aurait pas été procédé aux formalités d’affichage.

La computation du délai de six mois se fait à compter de la réception par la commune de la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux par envoi d’un courrier recommandé avec avis de réception.

La présomption d’achèvement qui résulte de cette déclaration peut être combattue par tous moyens si l’intéressé considère que les travaux n’étaient pas réellement achevés à la date de réception de la déclaration susvisée [33].

5. Le délai de retrait de l’auteur de la décision.

Dernière précision et non des moindres, l’article L424-5 du Code de l’urbanisme dispose que

« La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ».

Pour être parfaitement exhaustif, il s’agit de préciser qu’avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, la décision de non-opposition à déclaration préalable n’était pas concernée par cette faculté de retrait.

Toutefois, en application des dispositions des articles L121-1 et L122-1 du Code des relations entre le public et l’administration, le retrait d’une autorisation d’urbanisme doit être précédé d’une procédure contradictoire, au terme de laquelle son titulaire a pu présenter des observations écrites ou, sur demande, orales sur le retrait envisagé. A défaut, celui-ci est illégal [34].