L’histoire du contentieux administratif enseigne que l’exécution des décisions des juges a longtemps été problématique. En matière d’excès de pouvoir c’est certainement Le Huron au Palais Royal du Professeur Rivero qui a, à son époque, le mieux mis en exergue les effets platoniques des décisions de justice [1].
Le législateur a néanmoins doté le juge administratif d’outils dont l’efficience a été unanimement soulignée. Pour l’essentiel, il s’agit du pouvoir de prononcer des injonctions et de celui de prononcer des astreintes.
Ce dernier pouvoir, qui nous occupe ici, est essentiel car, en impactant potentiellement - nous verrons infra que cela reste potentiel - les finances publiques, il incite l’administration à respecter les décisions du juge.
Les choses ont été parfaitement résumées par la doctrine en ces termes :
« L’astreinte est un moyen de contrainte par lequel le juge prononce une condamnation pécuniaire, accessoire et éventuelle, applicable en cas de non-exécution de la chose jugée par la partie perdante, et dont le montant progresse en fonction du retard mis à exécuter la décision juridictionnelle. Son objet n’est donc pas de réparer le dommage causé à la partie ″gagnante″ par un retard ou un défaut d’exécution ; elle constitue un moyen de pression destiné à favoriser cette exécution » [2].
L’astreinte est donc plutôt conçue comme une pénalité, une mesure coercitive.
Son régime juridique est fixé dans le titre Ier du livre IX du Code de justice administrative [3].
A l’examen, il se révèle que ce dernier peut s’avérer moins dissuasif qu’on pourrait le croire quand l’administration rechigne à exécuter un jugement ou un arrêt. Comme cela a récemment été souligné (de manière un peu exagérée selon nous), « le prononcé d’une astreinte, même importante, n’a pas de caractère dissuasif. Il est vrai que le chemin est long de l’astreinte à sa liquidation, puis à son recouvrement effectif (…) » [4].
Les développements qui suivent tentent donc d’apporter un éclairage sur un mécanisme finalement assez peu connu. Nous précisons que nous n’examinerons pas la question du recouvrement de l’astreinte et renvoyons notamment au Livre IX du Code de justice administrative.
Astreinte provisoire et astreinte définitive : de quoi parle-ton ?
Par facilité de langage, l’astreinte est presque toujours évoquée au singulier. Or, il existe deux types d’astreintes : la provisoire et la définitive.
Aux termes de l’article L911-6 du Code de justice administrative, il est ainsi disposé que :
« L’astreinte est provisoire ou définitive. Elle doit être considérée comme provisoire à moins que la juridiction n’ait précisé son caractère définitif. Elle est indépendante des dommages et intérêts ».
La différence entre l’astreinte provisoire et l’astreinte définitive est importante.
En effet, l’astreinte provisoire peut être modulée voire supprimée (voir infra), en fonction de l’appréciation portée par le juge de l’exécution. Plus encore que l’astreinte définitive, elle constitue un moyen d’inciter la partie condamnée à exécuter la décision de justice.
Pour sa part, l’astreinte définitive est celle qui ne peut, en principe, voir son taux modifié.
Le prononcé d’une astreinte définitive est rarissime [5].
La liquidation de l’astreinte, une cristallisation de la créance.
La liquidation de l’astreinte a pour objectif d’en déterminer le montant et, ainsi, de la rendre exigible.
C’est, en pratique, l’étape la plus importante pour qui veut recouvrer les sommes mises à la charge de l’administration par le juge.
C’est « l’arme ultime », pour reprendre l’expression du Conseil d’Etat [6].
L’article L911-7 du Code de justice administrative fixe le régime de la liquidation de l’astreinte en disposant que :
« En cas d’inexécution totale ou partielle ou d’exécution tardive, la juridiction procède à la liquidation de l’astreinte qu’elle avait prononcée.
Sauf s’il est établi que l’inexécution de la décision provient d’un cas fortuit ou de force majeure, la juridiction ne peut modifier le taux de l’astreinte définitive lors de sa liquidation. Elle peut modérer ou supprimer l’astreinte provisoire, même en cas d’inexécution constatée ».
Il s’infère du premier alinéa de ce texte que le juge peut, le cas échéant, procéder d’office à la liquidation de l’astreinte [7]. Encore faut-il qu’il soit informé de l’avancement de l’exécution de sa décision (cela passera, généralement, par une demande d’exécution adressée au juge par le bénéficiaire du jugement ou de l’arrêt rendu).
Le plus souvent, il appartient au requérant de solliciter la liquidation de l’astreinte auprès du juge qui l’avait prononcée, ainsi que le prévoit l’article R921-7 du Code de justice administrative. Une nouvelle procédure juridictionnelle s’ouvre alors, avec les délais de traitement qui en découlent.
Tout comme l’astreinte elle-même, la liquidation peut être provisoire ou définitive.
Elle est définitive quand l’exécution de la mesure prescrite par le juge a eu lieu. Elle est provisoire quand l’inexécution persiste.
Comment est fixé le montant de l’astreinte liquidée ?
Hormis le cas de l’astreinte définitive - rarissime - il a pu être observé que l’article L911-7 du Code de justice administrative mentionné plus haut offre au juge un pouvoir de modération voire de suppression.
De ce fait, la liquidation de l’astreinte peut s’avérer décevante pour le requérant.
Même si l’astreinte n’a pas pour objet de réparer les préjudices du requérant, il n’en demeure pas moins que, pour ce dernier, cette mesure est fréquemment comprise comme la reconnaissance des torts causés par l’inertie de l’administration.
La fixation du montant de l’astreinte liquidée est soumise à l’appréciation souveraine de la juridiction, laquelle demeure toutefois soumise à une obligation de motivation [8].
Il faut avoir à l’esprit que sont avant tout prises en compte les difficultés d’exécution de l’administration, mais également la bonne foi de la partie visée par l’astreinte.
Ainsi, le juge peut ainsi limiter le taux de l’astreinte lors de la liquidation en raison de la bonne volonté manifestée par l’administration débitrice de l’obligation [9].
Il peut également purement et simplement refuser de liquider l’astreinte, par exemple quand le retard d’exécution n’est pas important. Ainsi, il a pu être jugé que :
« Considérant qu’il résulte de l’instruction que l’arrêt rendu par la Cour le 6 février 2014 a été notifié le 11 suivant à la CCIPPO ; que, certes l’exécution totale de cet arrêt a été établie par la transmission à la Cour le 11 juillet 2014, soit plus de deux mois après sa notification, d’une décision de réintégration non datée ; que, cependant, dans les circonstances de l’espèce, ce retard ne justifie pas qu’il soit procédé à la liquidation de ladite astreinte ; » [10].
Il peut également arriver que la modulation de l’astreinte échappe à toute rationalité apparente. Ainsi, un tribunal a pu juger qu’une astreinte liquidable à hauteur de 354 500 euros pouvait faire l’objet d’une modulation et voir son montant définitivement fixé à 100 000 euros, ce sans justification particulière si ce n’est « les circonstances de l’espèce » et le fait que les requérants avaient légèrement tardé à demander la liquidation [11].
Il est donc difficile d’avoir une approche systémique du sujet, tout étant affaire d’espèce.
Qui bénéficie de l’astreinte ?
La question peut paraître incongrue car, en toute logique, le bénéficiaire devrait être la personne bénéficiaire de la décision prononçant l’astreinte.
Pourtant, l’article L911-8 du Code de justice administrative prévoit que :
« La juridiction peut décider qu’une part de l’astreinte ne sera pas versée au requérant. Cette part est affectée au budget de l’Etat ».
Ce qui peut apparaître comme choquant, surtout par comparaison avec les règles de la procédure civile, procède en réalité du souci de permettre au juge de prononcer des astreintes d’un montant élevé tout en évitant que le justiciable s’enrichisse au détriment des finances publiques.
Remarquons que cette justification, toute théorique, ne tient pas compte des économies indues réalisées par l’administration quand elle tarde à exécuter une décision (prenons le cas d’un agent illégalement évincé du service que son employeur s’obstine à ne pas réintégrer et qui, de ce fait, diminue sa masse salariale le temps nécessaire à l’exécution de la décision de justice).
Toujours est-il que les juges ne se privent pas de mettre en œuvre la disposition précitée. Par exemple, dans l’affaire jugée par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise citée plus haut, l’astreinte de 100 000 euros a été répartie de la manière suivante : 80 000 euros pour le budget de l’Etat et 20 000 euros pour le requérant.
Il convient ici de préciser que quand l’Etat est la partie condamnée, le juge peut décider que l’astreinte est soit intégralement versée au requérant soit qu’une part de celle-ci ne soit tout simplement pas versée [12].
On peut souligner que le Conseil constitutionnel n’a pas considéré que l’article L911-9 portait atteinte au droit à un recours effectif tel que garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 [13].
Entre le prononcé d’une astreinte et sa liquidation, le chemin peut être long et tortueux. Au bout de ce chemin, la déception peut être de mise puisque l’astreinte peut ne pas être liquidée ou l’être pour un montant assez peu important.
De surcroît, une fois liquidée l’astreinte devra être mise en recouvrement. Le jugement liquidant l’astreinte constitue seulement un titre permettant d’exiger le versement de la condamnation.
Face à une administration récalcitrante, le recouvrement peut s’avérer ardu et nécessitera, de la part du requérant, un surcroît de persévérance.
