Les apports de la loi "Macron" du 6 août 2015 au droit de l’urbanisme.

La Loi « Macron » (n° 2015-990 du 6 août 2015) contient un volet urbanisme digne d’intérêt et présentant une incidence non négligeable pour les praticiens.

Trois points me paraissent mériter un commentaire plus approfondi, à savoir les modifications apportées aux articles L 480-13 (aspect pénal de l’urbanisme), L 123-1-5 (constructions admises en zone agricole) et L 424-3 (motivation de la décision de refus) du code de l’urbanisme.

1/ La Loi « Macron » a tout d’abord modifié la rédaction de l’article L 480-13 du code de l’urbanisme.

Ce texte s’inscrit dans la rubrique relative aux infractions pénales commises en matière d’urbanisme et concerne plus particulièrement les sanctions envisageables (démolition ou indemnisation) dans l’hypothèse d’une construction édifiée conformément à un permis de construire ultérieurement annulé.

Dans sa version antérieure, cet article prévoyait que :

« Lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire :

L’action en démolition doit être engagée au plus tard dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative  ».

Les deux conditions tenant à l’annulation du permis et à la mise en œuvre de l’action en démolition dans les deux ans de ladite annulation sont maintenues.

En revanche, dans sa nouvelle rédaction, cet article est dorénavant extrêmement restrictif quant aux possibilités d’obtenir la démolition puisqu’il limite une telle mesure aux constructions situées dans une zone protégée ou sauvegardée telle que les espaces protégés au titre de la Loi « Montagne », la bande littorale des 100 mètres protégée par la loi « littoral », le cœur des parcs nationaux, les sites inscrits, classés et Natura 2000, les réserves naturelles, les zones qui figurent dans les plans de prévention des risques technologiques, etc.

Soulignons que ne sont concernées que les démolitions des constructions édifiées conformément à un permis de construire (c’est à dire respectant, d’une part, ce qui a été autorisé conformément aux plans et indications du dossier de demande et, d’autre part, les prescriptions éventuelles de l’arrêté accordant le permis de construire), ce qui exclut par voie de conséquence celles réalisées sans autorisation ou en méconnaissance de l’autorisation éventuellement délivrée.

Cette modification du Code de l’urbanisme permet d’assurer une meilleure sécurité juridique des personnes ayant construit de bonne foi sur la base d’un permis de construire, ce qui est compréhensible.

Elle aura néanmoins pour effet de favoriser certaines pratiques consistant à construire en vertu d’un permis de construire non affiché, dont les tiers ignorent éventuellement l’existence, et qui n’a donc pas pu faire l’objet d’un recours.

Il convient donc de rester très vigilant lorsque des travaux sont entrepris par un voisin sans affichage d’autorisation d’urbanisme et de se renseigner immédiatement auprès de la Commune sur l’existence d’une telle autorisation, dont la suspension devra sans délai être sollicitée auprès du Juge des référés du Tribunal administratif.

Le Juge a en effet le pouvoir de prononcer la suspension des effets de l’autorisation, ce qui implique que les travaux ne peuvent être régulièrement poursuivis.

Si c’est le cas, une infraction pénale sera caractérisée et le Maire ou le Préfet prescriront l’interruption des travaux [2].

2/ La Loi Macron a ensuite pour effet d’assouplir les conditions de constructibilité en zone agricole par la modification des dispositions de l’article L 123-1-5 du code de l’urbanisme.

Nous le savons, les zones agricoles font traditionnellement l’objet d’une protection renforcée qui ne permet en général que l’édification de bâtiments liés et/ou nécessaires à une activité agricole ou au fonctionnement d’une exploitation agricole (selon la rédaction du règlement du plan d’occupation des sols ou du plan local d’urbanisme applicable).

Les permis de construire délivrées dans une telle zone font de surcroît l’objet d’un contrôle renforcé des services préfectoraux dans le cadre du contrôle de légalité.

Dans ce contexte, il était devenu quasiment impossible pour un non agriculteur, sauf fraude ou collusion, d’obtenir un permis de construire une habitation en zone agricole, sans parler des difficultés pour voir autoriser une extension ou une piscine.

Il est d’ailleurs notable que, souvent, les agriculteurs eux-même rencontrent des difficultés (anormales) à bâtir en zone agricole, que ce soit une maison d’habitation ou de simples bâtiments à usage agricole, dans la mesure où la condition de nécessité évoquée ci-avant est appréciée de manière très stricte.
Il est ainsi difficile pour un jeune agriculteur de s’installer en créant son exploitation ou pour un agriculteur locataire de construire les bâtiments de sa propre exploitation sur des terrains qu’il a acquis.
A titre d’illustration, la Cour administrative d’appel de Marseille considère que l’activité viticole ne justifie pas le logement sur place de l’exploitant.

Cela étant précisé, la situation semble s’acheminer vers un assouplissement bienvenu.

Dans le cadre d’un bref historique, il sera noté que tout a commencé avec la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003, laquelle a créé un article L 123-3-1 disposant que « dans les zones agricoles, le règlement peut désigner les bâtiments agricoles qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l’objet d’un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l’exploitation agricole » [3].

Ensuite, la loi « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010, complétée ultérieurement par la loi « ALUR » du 24 mars 2014, a autorisé les communes à délimiter en zone agricole, à titre exceptionnel, des « secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées » (STECAL) dans lesquels peuvent être autorisés, notamment, des constructions [4].
Le règlement du PLU doit définir précisément les conditions applicables notamment au niveau de l’implantation et de l’intégration du bâti, qui doit être compatible avec le caractère agricole du secteur

L’évolution s’est poursuivie avec la loi d’avenir pour l’agriculture intervenue le 13 octobre 2014, qui autorise l’extension des habitations en dehors de toute désignation dans le règlement du PLU telle qu’exigée précédemment, toujours sous certaines réserves tenant notamment à la préservation de l’activité agricole et à la rédaction du règlement du PLU.

Le même article L 123-1-5 modifié par la loi « Macron » prévoit désormais, toujours dans des conditions strictement définies par le PLU (dont les dispositions sont soumises à l’avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du Code rural et de la pêche maritime), que « les bâtiments d’habitation existants peuvent faire l’objet d’extensions ou d’annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site ».

La nouveauté consiste ici en l’autorisation des annexes.

Cette modification peut sembler mineure sur le papier puisque seuls quelques mots ont été ajoutés, mais elle est susceptible d’avoir des conséquences non négligeables en pratique puisque les annexes peuvent consister en une piscine, un garage ou encore un abri de jardin non contigus au bâti existant.

Cela pourrait avoir pour effet de modifier la physionomie de certaines zones agricoles et de favoriser l’acquisition d’habitations à l’origine en lien avec une exploitation par des particuliers qui, hier fortement contraints par les règles d’urbanisme ne permettant quasiment aucune évolution du bâti existant, peuvent aujourd’hui envisager un confort bien accru.

Ainsi, en caricaturant un peu (encore que...), le petit cabanon existant au milieu des vignes acquis il y a quelques années pour un prix dérisoire pourrait rapidement se transformer en villa disposant de sa piscine et de son garage. Plutôt sympathique...

Il conviendra néanmoins de surveiller la jurisprudence pour déterminer avec quelle rigueur le Juge administratif appliquera ces différentes dispositions sur lesquelles nous n’avons pour l’heure que peu de recul, mais aussi de s’intéresser à la pratique des services instructeurs communaux.

3/ Enfin, la Loi « Macron » modifie la rédaction de l’article L 424-3 du code de l’urbanisme relatif à la motivation des décisions de refus.

Celui-ci exigeait antérieurement sans précisions particulières que :

« Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée.

Il en est de même lorsqu’elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d’urbanisme applicables ».

La nouvelle rédaction prévoit en complément que :
« Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6 ».

L’objectif du législateur est simple : éviter les refus multiples lorsque l’ensemble des motifs justifiant le rejet de la demande de permis pouvait être opposés au pétitionnaire dès la première décision de refus.

Par exemple, nous savons que lorsqu’une Commune ne veut vraiment pas d’un projet sur son territoire, elle fera preuve de beaucoup d’imagination pour trouver encore et toujours de nouveaux motifs pour refuser la demande réinstruite après l’annulation judiciaire d’un précédent refus.

Une telle situation peut être dramatique pour l’intéressé, qui risque d’abandonner son projet compte tenu de la lenteur des procédures administratives et des frais occasionnés à leur occasion, même s’il peut parfois (dans l’idéal) espérer obtenir à terme non seulement la réalisation de son projet mais de surcroît la reconnaissance de la responsabilité de l’administration donnant lieu à indemnisation.

Quoi qu’il en soit, l’idée de cet article est de mettre un terme à de telles pratiques et, par suite, de renforcer la protection des pétitionnaires face à la toute puissante administration, objectif particulièrement louable.

Il est néanmoins permis d’être déçu de la rédaction de cet article qui aurait à mon sens gagné à être plus précis et donc plus explicite, notamment en indiquant expressément que le refus opposé sur le fondement d’un motif qui aurait pu motiver un précédent refus est illégal.

Cela étant, compte tenu de l’objectif difficilement contestable de ce texte (dont les nouvelles disposition résultent d’ailleurs d’un amendement à la Loi), nous pouvons supposer que la jurisprudence se fera un devoir de l’interpréter dans un sens favorable au pétitionnaire, ce qui conduirait en pratique à l’illégalité de la décision négative fondée sur un motif non opposé à l’occasion d’un précédent refus.

En toute logique, cela n’empêchera pas toutefois d’opposer un motif qui n’existait pas à la date de la précédente décision de refus.

En toute hypothèse, il conviendra ici également de suivre de très près les premières décisions du Juge administratif.

4/ Pour terminer, il peut être fait mention des évolutions suivantes, que je ne détaillerai pas dans cet article, en matière de droit de préemption :

- Extension du champ des délégataires du droit de préemption urbain en faveur du logement (article L 211-2 du code de l’urbanisme), notamment aux sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux et aux organismes HLM, l’aliénation devant ici porter sur un des biens ou droits affectés au logement ;

- Exclusion du champ du droit de préemption des biens acquis par le preneur d’un bail emphytéotique ou d’un bail à construction conclu lors d’une opération d’accession (article L 211-3 du code de l’urbanisme) ; c’est notamment l’hypothèse de la location d’un terrain avec engagement d’acquisition par le preneur au terme du bail.