Le journal officiel du 29 janvier 2017 publie deux avis rendus par le Conseil d’Etat le 18 du même mois, relatifs à l’aide juridictionnelle.
La Haute Assemblée répond aux questions qui lui ont été posées par une cour administrative d’appel et un tribunal administratif en application de l’article L. 113-1 du Code de justice administrative, lequel prévoit qu’avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d’appel peut, par une décision qui n’est susceptible d’aucun recours, transmettre le dossier de l’affaire au Conseil d’État, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée.
A vrai dire, les questions posées n’étaient pas nouvelles pour la plupart puisqu’elles trouvaient leur origine dans la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 et le décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991, si ce n’est, peut-être, celle ayant trait à l’article 109 de ce décret, dans sa rédaction issue de l’article 10 du décret n° 2011-272 du 15 mars 2011.
Il s’agissait plutôt de questions récurrentes qui agitaient les juridictions, et les barreaux, depuis bien longtemps. Le contentieux de masse auquel est désormais confronté le juge administratif, en particulier le contentieux des étrangers où l’aide juridictionnelle est systématique, rendait nécessaire une harmonisation des pratiques. C’est sans doute la raison pour laquelle le Conseil d’État a accepté de répondre aux questions posées, cherchant ainsi à mettre un terme aux difficultés rencontrées à l’occasion de nombreux litiges.
I- L’avis n° 398918
La demande d’avis du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise portait sur deux questions :
Le régime contentieux des décisions prises par le président de juridiction relatives à la rétribution de l’avocat commis au titre de l’aide juridictionnelle ;
La portée de la notion de « série d’affaires » au regard des dispositions combinées des articles 38 de la loi du 31 juillet 1991 et de l’article 109 du décret du 19 décembre 1991.
Le droit à rétribution de l’avocat qui prête son concours au bénéficiaire de l’aide juridictionnelle est fixé par l’article 27 de la loi du 31 décembre 1991. La contribution de l’Etat à la rétribution de l’avocat est déterminée en fonction d’une échelle de valeurs définie à l’article 90 du décret du 19 décembre 1991.
L’article 38 de la loi prévoit que la contribution de l’État est réduite lorsque l’avocat est chargé d’une série d’affaires, présentant à juger des questions semblables. Les modalités selon lesquelles la contribution est réduite dans ce cas, sont prévues à l’article 109 du décret dans les termes suivants : « La part contributive versée par l’État à l’avocat choisi ou désigné pour assister une ou plusieurs personnes dans une procédure reposant sur les mêmes faits en matière pénale ou dans un litige reposant sur les mêmes faits et comportant des prétentions ayant un objet similaire dans les autres matières est réduite de 30 % pour la deuxième affaire, de 40 % pour la troisième, de 50 % pour la quatrième et de 60 % pour la cinquième et s’il y a lieu pour les affaires supplémentaires ».
L’article 104 du décret organise les modalités de règlement des sommes revenant à l’avocat. L’avocat doit notamment produire une attestation de mission délivrée par le greffier en chef ou le secrétaire de la juridiction. Cette attestation mentionne, le cas échéant, la réduction opérée en application de l’article 109. L’article 104 prévoit, en dernier lieu, que les difficultés auxquelles donne lieu son application sont tranchées sans forme par le président de la juridiction.
Soucieux d’harmoniser la pratique des juridictions au regard de ces dispositions, le Conseil d’État répond en trois temps.
Il constate d’abord, mais comment aurait-il pu en être autrement, que l’avocat perçoit en principe une rétribution pour toute mission de représentation d’une personne bénéficiaire de l’aide juridictionnelle dans une instance déterminée.
Il estime, en second lieu, que lorsque plusieurs bénéficiaires de l’aide juridictionnelle présentent, dans une même instance ou dans plusieurs instances, des conclusions identiques en demande ou en défense conduisant le juge à trancher les mêmes questions, l’avocat les représentant au titre de l’aide juridictionnelle « réalise à leur égard une seule et même mission ».
En troisième lieu, s’agissant de la réduction de la part contributive de l’Etat prévue par l’article 109 du décret, le Conseil d’État est d’avis que, pour les missions d’aide juridictionnelle assurées par l’avocat devant la juridiction administrative, elle s’applique lorsque celui-ci assiste plusieurs bénéficiaires de l’aide juridictionnelle présentant des conclusions similaires en demande ou en défense et que le juge est conduit à trancher des questions semblables, soit dans le cas d’une même instance, soit dans le cadre d’instances distinctes reposant sur les mêmes faits.
Enfin, le Conseil d’État considère que les décisions prises par le président de juridiction saisi de difficultés d’application de l’article 104 du décret ont le caractère de décisions administratives susceptibles de faire l’objet d’un recours de plein contentieux, le juge étant alors appelé à déterminer la part contributive de l’État à la rétribution de la mission d’aide juridictionnelle assurée par l’avocat.
II- L’avis n° 399893
La demande d’avis de la Cour administrative d’appel de Nantes portait sur trois questions :
L’existence d’une obligation pour l’avocat relevant appel du jugement du tribunal administratif statuant sur une demande présentée au titre de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 de constituer lui-même avocat ;
Les modalités de détermination de la somme susceptible d’être accordée à l’avocat du bénéficiaire de l’aide juridictionnelle et qui ne saurait être inférieure à la part contributive de l’État, en application du deuxième alinéa de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ;
Comment combiner ces modalités et celles de l’article 111 du décret du 19 décembre 1991 en cas de non-lieu prononcé par le tribunal administratif ?
L’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 permet à l’avocat de renoncer à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’État et de poursuivre, contre la partie condamnée aux dépens et non bénéficiaire de l’aide juridictionnelle, le recouvrement des émoluments auxquels il peut prétendre. Le juge condamne alors la partie tenue aux dépens ou qui perd son procès, et non bénéficiaire de l’aide juridictionnelle, à payer à l’avocat une somme qu’il détermine et qui ne peut être inférieure à la part contributive de l’État, au titre des honoraires et frais non compris dans les dépens que le bénéficiaire de l’aide aurait exposés s’il n’avait pas eu cette aide.
En principe, un requérant faisant profession d’avocat ne peut pas assurer sa propre représentation dans une instance à laquelle il est personnellement partie.
Aussi, faisant œuvre prétorienne, Le Conseil d’État décide de faire exception pour l’avocat qui conteste une décision juridictionnelle statuant sur la demande qu’il a lui-même présentée au titre de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991, eu égard à l’objet du litige, relatif à l’application des dispositions régissant l’aide juridictionnelle et né à l’occasion d’une instance dans laquelle un client de l’avocat était partie. L’avocat d’un bénéficiaire de l’aide juridictionnelle peut, dans un tel cas, assurer lui-même sa propre représentation.
Puis, allant au-delà de la question posée par la cour administrative, laquelle ne concernait que l’appel, le Conseil d’État en profite pour compléter la réponse faite dans l’avis n°398918 (cf. supra). La Haute Assemblée, on le rappelle, a estimé que les décisions prises par le président de juridiction saisi de difficultés d’application de l’article 104 du décret ont le caractère de décisions administratives susceptibles de faire l’objet d’un recours de plein contentieux. En cas de contestation de la décision prise dans ce cadre par le président de la juridiction sur le montant de la contribution de l’Etat à la rétribution de la mission d’aide juridictionnelle assurée par l’avocat, celui-ci peut désormais assurer lui-même sa représentation.
S’agissant du montant de la part contributive de l’État à la rétribution d’un avocat au titre de l’aide juridictionnelle en deçà duquel ne saurait être fixée par le juge administratif la somme mise à la charge de l’autre partie non bénéficiaire de l’aide juridictionnelle au titre des articles L. 761-1 du Code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, il est fixé, selon le Conseil d’État, par application du barème de l’article 90 du décret du 19 décembre 1991 sous réserve, le cas échéant, des réductions prévues par les textes applicables, notamment par les articles 38 de la loi du 10 juillet 1991 et 109 du décret du 19 décembre de la même année.
Enfin, le Conseil d’État apporte une précision s’agissant du montant de la part contributive de l’État à la rétribution de l’avocat intervenant au titre de l’aide juridictionnelle en cas d’extinction de l’instance par non-lieu. Cette part est calculée conformément aux dispositions du dernier alinéa de l’article 111 du décret du 19 décembre 1991. Le montant de la rétribution ne peut donc pas excéder la moitié de celle fixée par le barème applicable en aide totale sans autre imputation à ce titre. La somme mise le cas échéant à la charge de l’autre partie non bénéficiaire de l’aide juridictionnelle au titre des articles L. 761-1 du Code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 ne peut pas être inférieure au montant de la part contributive de l’Etat ainsi calculée.
III- L’avis du commentateur
Ces deux avis attestent du souci de la Haute Assemblée de mieux encadrer la pratique des juridictions sur les questions relatives à l’aide juridictionnelle.
Les réponses apportées aux questions posées par la cour administrative d’appel de Nantes, et même, de surcroît, à une question qu’elle n’avait pas posée (!), devraient mettre un terme aux incertitudes qui prévalaient jusqu’ici en la matière. Elles viennent préciser et compléter les textes en vigueur. La mise en œuvre de ces textes, éclairés par l’avis, ne nécessite aucune appréciation et ne laisse désormais place à aucune interprétation divergente.
On approuvera également la décision dispensant les avocats de constituer eux-mêmes avocat pour leurs contentieux d’aide juridictionnelle, frappée au coin du bon sens.
Les réponses faites au tribunal administratif de Cergy-Pontoise appellent des commentaires plus nuancés.
En considérant que lorsque plusieurs bénéficiaires de l’aide juridictionnelle présentent, dans une même instance ou dans plusieurs instances, des conclusions identiques en demande ou en défense conduisant le juge à trancher les mêmes questions, l’avocat les représentant au titre de l’aide juridictionnelle « réalise à leur égard une seule et même mission », le Conseil d’État met un terme à des pratiques plus libérales qui avaient cours ici et là. La position prise par la Haute Assemblée sera donc diversement accueillie.
Quoi qu’il en soit, il restera à définir ce qu’il faut entendre par « conclusions identiques » et « mêmes questions ». L’expérience apprend que ce n’est pas toujours aussi évident que cela peut le paraître de prime abord. Il reste là un champ de discussion pour l’avenir, pour autant du moins que les avocats ne contourneront pas la difficulté en adaptant leurs conclusions et leurs moyens, requérant par requérant, ne serait-ce que formellement, dans le but d’éviter le cantonnement de l’aide juridictionnelle à une seule instance !
Qui plus est, la limitation ne devrait pas trouver à s’appliquer dans le plus gros contentieux de masse auquel est confrontée la juridiction administrative, celui des étrangers. Si ce contentieux se caractérise par une abondance d’affaires répétitives, s’agissant notamment de membres d’une même famille, les conclusions sont presque toujours différentes puisqu’elles visent des arrêtés préfectoraux individuels.
De même, s’agissant des arrêtés ordonnant la fermeture de campements sauvages et l’expulsion de leurs occupants, les moyens ne devraient pas manquer d’être individualisés…
Enfin, les modalités d’application de la réduction de la part contributive de l’État prévue par l’article 109 du décret du 19 décembre 1991 restent toujours aussi imprécises. Le Conseil d’État colle au texte. La réduction s’applique lorsque l’avocat assiste plusieurs bénéficiaires de l’aide juridictionnelle présentant des conclusions similaires en demande ou en défense et que le juge est conduit à trancher des questions semblables, soit dans le cas d’une même instance, soit dans le cadre d’instances distinctes reposant sur les mêmes faits.
C’est désormais à la jurisprudence qu’il reviendra de déterminer au coup par coup ce qui entre dans le champ de cette disposition, en particulier ce qu’il faut entendre par des « conclusions similaires », puisque la voie est désormais grande ouverte à un contentieux de l’aide juridictionnelle en marge du procès principal, l’avocat commis assurant sa propre représentation.
Pour conclure, on observera que le Conseil d’État prend bien soin de préciser que les solutions qu’il a retenues ne valent que pour les procès devant la juridiction administrative. Il restera à voir si les juridictions de l’ordre judiciaire, et le ministère de la Justice, reprendront à leur compte des modalités identiques ou similaires.
Il serait pour le moins paradoxal que chaque ordre de juridiction ait une approche différente des conditions de mise en œuvre de l’aide juridictionnelle prévue par les mêmes textes, laquelle, qui plus est, est administrée en règle générale, par des bureaux d’aide juridictionnelle communs.
