Toutefois, ce régime a fait l’objet, lors des dix dernières années, de multiples bouleversements législatifs, jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel du 10 décembre 2021 abrogeant l’article 57 de la loi du 17 juin 2020.
Ces évolutions auront permis de mettre en lumière toute la difficulté qui existe à trouver un équilibre entre le droit et la science, la politique et l’humain, et amènent à s’interroger sur les limites de la présomption de causalité.
I - La complexité du dispositif législatif d’indemnisation des victimes des essais nucléaires.
A - L’évolution de l’article 4 de la loi du 5 janvier 2010 jusqu’à l’article 57 de la loi du 17 juin 2020.
Le régime d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, fixé notamment au V de l’article 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010, est un régime de présomption simple. Les conditions de l’indemnisation créant la présomption de causalité sont la présence dans certaines zones du Sahara ou en Polynésie (condition de lieu), pendant les essais nucléaires (condition de temps) et l’existence d’une au moins des 23 pathologies cancéreuses pouvant être radio-induites, dont la liste est annexée au décret n° 2014-1049 du 15 septembre 2014 (condition de maladie).
Cette présomption peut être renversée. Dans la rédaction initiale de la loi, le demandeur bénéficiait de la présomption de causalité dès lors que ces trois conditions étaient réunies « à moins qu’au regard de la nature de la maladie et des conditions de son exposition le risque attribuable aux essais nucléaires puisse être considéré comme négligeable ». Ce risque « négligeable » avait été fixé par le CIVEN à un taux de probabilité d’attribution de la maladie aux rayonnements dus aux essais nucléaires inférieur à 1%.
Ce risque était calculé par un modèle mathématique, issu des travaux de l’UNSCEAR et de l’AIEA, prenant alors en compte de nombreux paramètres importants (tels que la nature de la maladie, l’âge, le sexe, la dose reçue, le délai de latence entre l’exposition et l’apparition de la pathologie, les autres facteurs de risque de la maladie…). Toutefois, ce critère ayant abouti à une grande majorité de rejet des demandes d’indemnisation (17 indemnisations de 2010 à 2017 soit 1,87% des demandes [1]), il a été supprimé.
Ainsi, l’article 113 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017, dite loi EROM, a modifié l’article 4 de la loi du 5 janvier 2010 pour supprimer la possibilité de renverser la présomption de causalité lorsque le risque attribuable était négligeable, sans remplacer cette condition par aucune autre ; les conséquences de cette suppression ont été précisées par un avis contentieux du Conseil d’État n° 409777 du 28 juin 2017, qui indiquait alors :
« cette présomption ne peut être renversée que si l’administration établit que la pathologie de l’intéressé résulte exclusivement d’une cause étrangère à l’exposition aux rayonnements ionisants dus aux essais nucléaires, en particulier parce qu’il n’a subi aucune exposition à de tels rayonnements » [2].
Cette nouvelle disposition législative a doublement fragilisé le CIVEN alors chargé d’appliquer un régime de présomption qui semblait irréfragable en l’absence de précision, mais qui devait également revenir sur les décisions antérieurement prises sur ce fondement [3].
Cette nouvelle disposition législative a conduit les membres du CIVEN à démissionner massivement sans qu’aucune décision administrative ne puisse alors être prise sur le fondement des dispositions de l’article 113 de la loi EROM. Un nouveau CIVEN a été constitué fin 2017 et une méthodologie provisoire a été établie afin de trouver un consensus scientifique et juridique, sur la base des dispositions de l’article 12 de la directive n° 2013/59/Euratom du 05 décembre 2013 [4] qui fixe la limite de dose efficace pour l’exposition du public à 1 mSv par an [5]]. La méthodologie provisoire ainsi élaborée, il convenait de fixer définitivement le critère du 1 mSv au sein de la loi. Une commission mixte a ainsi été créée afin de proposer au Gouvernement des recommandations dont celle de consolider la méthodologie de reconnaissance et d’indemnisation du CIVEN.
Ce travail a permis d’aboutir à l’insertion de l’article 232 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 qui a rétabli dans la loi Morin la possibilité de renverser la présomption de causalité, s’il est
« établi que la dose annuelle de rayonnements ionisants dus aux essais nucléaires français reçue par l’intéressé a été inférieure à la limite de dose efficace pour l’exposition de la population à des rayonnements ionisants fixée dans les conditions prévues au 3° de l’article L1333-2 du Code de la santé publique ».
Le CIVEN et la commission mixte, qui avaient atteint par ces nouvelles dispositions législatives l’équilibre tant recherché depuis 2010 avec une augmentation significative des accords à indemnisation (56% en 2018 contre 7% de 2010 à 2017), n’avaient pourtant pas prévu la question de la rétroactivité de cette loi dans le temps.
C’est ainsi que par deux décisions n° 429574 CIVEN et n° 432578 Ministre des armées c/ M. Cherrier du 27 janvier 2020, le Conseil d’État a jugé que la modification issue de l’article 232 de la loi du 28 décembre 2018 n’était applicable qu’aux demandes déposées au CIVEN après l’entrée en vigueur de cet article. Statuant sur ces deux affaires par un moyen qu’il a relevé d’office, le Conseil d’État a jugé qu’ « en modifiant les dispositions du V de l’article 4 de la loi du 5 janvier 2010 issues de l’article 113 de la loi du 28 février 2017, l’article 232 de la loi du 28 décembre 2018 élargit la possibilité, pour l’administration, de combattre la présomption de causalité dont bénéficient les personnes qui demandent une indemnisation lorsque les conditions de celles-ci sont réunies » et qu’ « il doit être regardé, en l’absence de dispositions transitoires, comme ne s’appliquant qu’aux demandes qui ont été déposées après son entrée en vigueur, intervenue le lendemain de la publication de la loi du 28 décembre 2018 au Journal officiel de la République française » [6].
Ces deux décisions ont eu pour effet de contraindre le CIVEN à appliquer l’article 4 de la loi Morin dans sa version issue de l’article 113 de la loi EROM pour les demandes déposées avant l’entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2018 et d’indiquer aux juges du fond qu’ils devaient continuer d’appliquer cette version pour les demandes en cours d’instruction dans les tribunaux et cours [7], ce qu’il n’avait jamais fait auparavant.
B - L’article 57 de la loi n°2020-734 du 17 juin 2020 : point d’achoppement de l’histoire législative du CIVEN.
L’article 57 de la loi est arrivé dans un contexte où le CIVEN n’avait pas fait application des décisions du Conseil d’État du 27 janvier 2020, et ce pour plusieurs raisons : tout d’abord, et c’est la raison principale, ces décisions sont arrivées peu avant que les mesures sanitaires ne conduisent le Comité à suspendre provisoirement l’examen des demandes de reconnaissance en séance. Seules quelques décisions d’accord ont donc été prises en février 2020, dossiers dans lesquels la présomption de causalité ne pouvait être renversée.
Ensuite, cette application aurait conduit le CIVEN à adopter une double méthodologie selon la date de dépôt des demandes. Pour tous les dossiers qui avaient été déposés avant le 31 décembre 2018, il aurait dû rendre des décisions d’accord alors même qu’il avait précédemment analysé et rejeté ces dossiers sous l’empire du critère du 1 mSv.
L’article 57 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, par lequel le législateur a précisé qu’il avait entendu, par le vote de l’article 232 de la loi du 28 décembre 2018, que les demandes soient examinées au regard du nouveau critère de renversement de la présomption quelle qu’ait été la date de leur dépôt auprès du CIVEN, a permis de consolider la volonté du législateur.
Cette consolidation a eu des effets non seulement sur l’analyse des demandes de reconnaissance mais aussi sur le contentieux administratif, alors plus simple et plus efficace. En effet, cela permettait au juge administratif de pouvoir statuer sur un unique critère, de faciliter le raisonnement et de traiter plus efficacement les demandes [8].
Néanmoins, cette absence de mise en œuvre des décisions du Conseil d’État, vues comme un dispositif plus souple pour les demandeurs et devant donc trouver à s’appliquer, a déclenché une procédure visant à déclarer l’article 57 non conforme aux droits et libertés que la Constitution garantie, complexifiant ainsi davantage le régime juridique des victimes des essais nucléaires français.
II - La question prioritaire de constitutionnalité posée sur la garantie de l’article 57 de la loi du 17 juin 2020 à la Constitution.
A - Le cas de Madame veuve X et les difficultés posées par la QPC.
Par un arrêt n° 20DA00570 du 4 février 2021, la Cour administrative d’appel de Douai a rejeté la requête de Madame X, tendant à l’annulation du jugement n° 1303203 du 31 janvier 2017 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande de condamnation du CIVEN, sur le fondement de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français, à l’indemniser des préjudices subis par son défunt époux.
Madame X a demandé au Conseil d’État d’annuler cet arrêt par un pourvoi en cassation. C’est à l’occasion de ce pourvoi que la requérante a entendu soulever la question prioritaire de constitutionnalité des dispositions de l’article 57 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020, en vertu desquelles, sous la seule réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont applicables à toute demande d’indemnisation déposée auprès du CIVEN les dispositions de la loi du 5 janvier 2010 dans leur rédaction issue de l’article 232 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018, donc avant comme après l’entrée en vigueur de ce dernier texte.
Il a ainsi été relevé que ces dispositions contreviennent au droit de propriété, au principe d’égalité devant la loi et la justice ainsi qu’au principe de sécurité juridique, tels que proclamés par les articles 2, 6, 13, 16 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
Dans sa défense, le CIVEN a notamment exposé que l’article 57 n’avait pas eu pour objet de modifier les règles d’un procès en cours mais de préciser la volonté du Parlement, sur laquelle le Conseil d’État s’était interrogé par ses décisions du 27 janvier 2020. Il fallait ainsi préciser que ces décisions, qui constituaient une novation jurisprudentielle, auraient été à l’origine d’une inégalité de traitement injustifiable entre les personnes qui avaient déposé une demande avant le 31 décembre 2018 et celles l’ayant déposé à partir de janvier 2019, puisque les conditions d’examen de leur demande auraient été différentes.
Parallèlement à cette QPC, une autre a été posée dans différents dossiers de population polynésienne toujours concernant la conformité de l’article 57 à la Constitution, mais sur d’autres fondements juridiques. Il était alors avancé que cet article méconnaîtrait
« le principe constitutionnel de réparation intégrale en matière de responsabilité résultant de la règle constitutionnelle selon laquelle "nul n’ayant le droit de nuire à autrui, en principe tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer" ».
Par des arrêts du 30 novembre 2021, la Cour administrative d’appel de Paris a estimé que les dispositions du V de l’article 4 de la loi du 5 janvier 2010 arguées d’inconstitutionnalité se bornent à mettre en œuvre le régime d’indemnisation des victimes des essais nucléaires français institué à l’article 1er de la même loi, lequel, au demeurant, est fondé non pas sur la faute, mais sur la solidarité nationale. En second lieu et en tout état de cause, l’exigence constitutionnelle admet des aménagements fondés sur un motif d’intérêt général.
Que, par suite, la requérante ne peut utilement soutenir que ces dispositions, en conditionnant la mise en œuvre de la présomption de causalité à un seuil minimal d’exposition aux rayonnements ionisants, porteraient atteinte à un « principe constitutionnel de la réparation intégrale et de lien de causalité entre les faits et le préjudice subi ».
La Cour administrative d’appel de Paris a donc déclaré cette question dépourvue de caractère sérieux et ne l’a pas transmise au Conseil d’État. Cette volonté de faire déclarer l’article 57 non conforme aux droits et libertés que la Constitution garantit confirme la non-acceptation du 1 mSv alors que cette disposition a permis d’augmenter considérablement le nombre de cas indemnisés dans un contexte juridique et scientifique apaisé, et permettant surtout de faire la part des choses entre les cancers radio-induits du fait des essais nucléaires et les autres.
C’est d’ailleurs ce que soutient et met en avant le CIVEN dans ses écritures, en rappelant toujours que c’est en assurant l’indemnisation des seules personnes dont la maladie est causée par les rayonnements dus aux essais nucléaires que l’article 57 rétablit une cohérence indispensable dans le dispositif d’indemnisation et entre les bénéficiaires, sans porter atteinte aux droits des personnes qui ont pu être victimes des essais nucléaires.
B - L’issue de la QPC et ses conséquences sur le régime juridique des victimes des essais nucléaires.
Par une décision n° 2021-955 QPC du 10 décembre 2021, l’article 57 a été déclaré contraire à la Constitution. La décision précise que selon le deuxième alinéa de l’article 62 de la Constitution :
« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause ».
Il y est indiqué qu’en principe, la déclaration d’inconstitutionnalité doit bénéficier à l’auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel. Le Conseil ajoute que, cependant, les dispositions de l’article 62 de la Constitution réservent à ce dernier le pouvoir tant de fixer la date de l’abrogation et de reporter dans le temps ses effets que de prévoir la remise en cause des effets que la disposition a produits avant l’intervention de cette déclaration. Ces mêmes dispositions réservent également au Conseil constitutionnel le pouvoir de s’opposer à l’engagement de la responsabilité de l’État du fait des dispositions déclarées inconstitutionnelles ou d’en déterminer les conditions ou limites particulières.
Il pouvait donc être attendu que le Conseil vienne préciser les modalités dans le temps des effets de sa décision. Or, en l’absence de toute précision, il revient donc au CIVEN d’examiner, dans le cadre ainsi posé, les conséquences à en tirer.
Il ressort de la décision que les dispositions contestées méconnaissent les exigences découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel considère en effet que
« l’application de ces règles soumet ces demandes à un régime moins favorable d’indemnisation en élargissant la possibilité pour l’administration de renverser la présomption de causalité dont bénéficient les personnes qui remplissent les conditions prévues par la loi ».
D’autre part, il estime que
« la volonté du législateur d’appliquer, conformément à ce qu’aurait été son intention initiale, un même régime à l’ensemble des demandes d’indemnisation, quelle que soit la date de leur dépôt, ne constitue pas un motif impérieux d’intérêt général justifiant l’atteinte ainsi portée au droit des personnes qui avaient engagé une procédure administrative ou contentieuses avant la date d’entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2018 ».
Dans cette décision ne figure pas le sort des décisions de rejet ayant été prises par le CIVEN et n’ayant pas occasionné de contentieux administratif. Seules les demandes d’indemnisation déposées avant le 31 décembre 2018 et pour lesquelles un contentieux est actuellement pendant semblent visées par le Conseil constitutionnel.
Nul ne pouvant démontrer qu’un cancer est lié à une cause étrangère aux rayonnements ionisants, ni même qu’une personne n’a reçu aucun rayonnement, la présomption de causalité redevient quasi-irréfragable, de nouveau. Ces dossiers ne pourront qu’être indemnisés puisque le CIVEN ne pourra plus renverser la présomption de causalité.
Le CIVEN devra faire application de ces dispositions et accéder à une indemnisation « immédiate » pour les dossiers en cours devant les juridictions, soit à compter du 11 décembre 2021, et poursuivre l’utilisation du critère du 1 mSv pour toutes les demandes déposées postérieurement au 31 décembre 2018, ce qui semble, a priori, marquer la fin d’une « saga judiciaire » longue de plus de onze années d’instabilités.
Cliquez sur l’image ci-dessous pour l’agrandir.
