Introduction.

Nous vivons dans un monde globalisé marqué par l’avènement des Technologies de l’Information et de la Communication qui ont révolutionné la circulation de l’information et le partage du savoir. Les usages des TIC sont à l’origine de la naissance d’une « société de l’information et de la connaissance » ayant permis à l’humanité de vaincre les facteurs temps et espace.

Ramené au cas de l’Afrique centrale, on note encore beaucoup de disparités de connectivité entre les différents Etats de cette sous-région africaine, mais aussi au sein des Etats si l’on compare les zones urbaines et rurales. Ceci impacte négativement sur le principe, mondialement admis, de l’accès et du service universel.

Au-delà de la connectivité, le dispositif central de suivi de la réduction de la fracture numérique se trouve dans la production de statistiques fiables, par des indicateurs TIC, qui donnent l’état des lieux des infrastructures et l’impact sur la vie socioéconomique de la sous-région Afrique centrale.

Les services des télécoms et des TIC sont considérés aujourd’hui comme étant des facteurs indispensables de développement et un secteur transversal à effet multiplicateur direct sur l’ensemble des autres secteurs de l’activité économique. Ils constituent également un moyen de renforcement des capacités aussi bien en milieu urbain, que dans les zones rurales ou isolées.

Selon l’appartenance géographique et/ou la catégorie socio-économique, l’accès aux moyens de communication se fait de manière non égalitaire et disparate entre les peuples. Cette fracture technologique s’explique par le fait que ni les besoins en services, ni les pouvoirs d’achats ne sont les mêmes, justifiant ainsi la politique d’investissement des opérateurs orientée vers les zones denses, dites rentables, et favorisant de fait les zones urbaines au détriment de celles rurales. Afin de combler le gap technologique, les autorités politique et réglementaire ont instauré la notion du Service et de l’Accès Universel en dédiant ainsi un fonds dénommé Fonds du Service Universel (FSU) pour une plus grande inclusion et une réduction des disparités d’accès. L’objectif recherché est la mise en place d’actions et d’investissements propres à chaque zone en prenant en compte les contraintes sociogéographiques inhérentes à chaque pays.

I. Notions.

La définition de l’accès et du service universels, ainsi que la portée des obligations liées aux définitions respectives divergent d’un pays à l’autre, en fonction de la situation économique et sociale et selon la volonté politique de parvenir à l’accès et au service universel en matière de communications. Le service universel ouvre à tous l’accès aux différents services ouverts au public à un coût raisonnable. Le service universel se veut donc être le droit de chaque citoyen, habitant les zones urbaines, rurales ou isolées au bénéfice des services des télécommunications à un coût raisonnable.

L’expérience montre que les mesures d’accès et de service universels visent généralement à fournir des services aux zones rurales qui ne sont pas desservies ou qui le sont très mal, ou encore aux zones à faible densité de population où la fourniture de services n’est pas commercialement intéressante ou rentable. Les gouvernements consacrent une attention croissante à d’autres zones telles que les zones urbaines très pauvres dans les grandes métropoles, y compris les bidonvilles.

Il s’agit donc d’un ensemble des politiques qui permet d’atteindre un taux de pénétration plus élevé en termes d’abonnés au téléphone, c’est-à-dire d’un objectif de taux de pénétration des zones rurales supérieur, dans un délai prédéfini. Cette politique exige, en outre, que des opérateurs proposent aux foyers à faibles revenus une option tarifaire pour une utilisation modeste ou minimale. Les politiques actuelles en la matière visent généralement des objectifs de disponibilité, d’accessibilité financière et d’accessibilité. La loi cadre n°013/2002 sur les télécommunications en RDC, définit le service universel comme étant le droit de chaque congolais, habitant les zones rurales, urbaines au bénéfice du service de la téléphonie, à un coût raisonnable.

II. Importance et obligation du service universel.

A. Importance du service universel.

La nouvelle loi sur les télécommunications en RDC définit service universel comme une politique et un droit qui consistent, dans un environnement concurrentiel en général, d’imposer aux opérateurs de la fourniture et de l’accès à une consommation minimale à tous les citoyens, et cela à des prix raisonnables.

Selon l’Union Européenne, on entend par service universel, l’accès pour tous à un coût abordable nonobstant la localisation géographique, et ce avec une qualité de service définie. Ces définitions apportent une réponse aux questions soulevées ci-dessous, à savoir : « quels services ? » « pour quoi ? » et « à quel prix ? »

Fournir des services à tous et à un prix abordable sous-entend des implications économiques dans un environnement centré sur le commercial. La fourniture de services des télécoms à certaines zones d’un pays ne peut être viable économiquement.

En effet, les télécommunications tiennent un rôle essentiel dans le développement général de l’économie d’un pays. C’est déjà un fait établi que la croissance économique est étroitement liée à la disponibilité des services des télécoms. De ce fait, les gouvernements, et en particulier ceux des pays en voie de développement, mettent fortement l’accent sur l’extension des services des télécommunications aux zones rurales où vit la moyenne partie des populations.

Aux fins de financer le service universel et de garantir le développement de télécommunications dans les zones rurales et isolées, il est créé un fonds de service universel et de développement de télécommunications. A ce titre, les recettes tirées des frais de licences, d’autorisation et de déclaration, de taxe et redevances, en pourcentage avec les télécoms, servent, essentiellement, au développement de télécommunitions.

B. Obligation du service universel (SU).

La question du SU n’a pas de réponse définie et varie d’un pays à un autre selon les conditions socio-économiques et politiques.

Toutefois, chaque pays doit clairement indiquer dans ses politiques quels services sont compris dans la définition.

La politique concernant les obligations du SU doit clairement traiter de comment seront financés les coûts supplémentaires inhérents à la fourniture de services dans ces zones, et le montage organisationnel séparé qui gère ce fonds doit être mis en place. La politique devrait aussi inclure des critères qui seront utilisés pour identifier les zones éligibles pour la fourniture subventionnée de services.

III. De l’accès au service universel.

A. Différence entre accès universel et service universel ?

1. Position du problème.

Nombreux sont ceux qui exploitent correctement ces deux concepts qui du reste ne sont pas courants pour le commun des mortels. En effet, les termes accès universel (UA) et service universel (US) servent, dans de nombreux contextes différents, à décrire ou à démontrer des objectifs définis et des politiques mises en œuvre par les gouvernements pour s’assurer que tous les citoyens ont accès aux avantages de la vie économique moderne. Ces termes font référence à la capacité de chacun à accéder aux services, indépendamment de sa région ou du lieu, de son statut socio-économique, de son ethnie, de son sexe, d’un handicap ou de tout autre critère.

2. Éléments de différence.

Trois principaux axes formulés dans le rapport tendances des réformes dans les télécommunications de l’UIT de 2003 distinguent l’accès universel du service universel. Il s’agit de : la disponibilité, l’accessibilité économique et l’accessibilité.

a. Disponibilité.

La qualité du service fourni est identique, indépendamment de l’endroit où l’abonné vit ou travaille. La localisation géographique de l’abonné ne peut donc être prise pour un obstacle. Plus particulièrement, les distinctions entre zones rurales et zones urbaines ne doivent pas influer sur la capacité d’accès aux services de communication. À l’ère de l’information, la qualité des services prend encore plus d’importance.

b. Accessibilité économique.

L’accessibilité économique voudrait que tout le monde ait les moyens d’utiliser le service, sans que personne ne soit désavantagé du fait de la faiblesse de ses revenus. Les variations de coûts dues à la localisation, au relief ou au climat, qui vont souvent de pair avec des facteurs associés aux zones urbaines/rurales, n’ont pas d’incidence sur l’accès aux services TIC. Cette dimension est l’un des grands enjeux de l’expansion des réseaux.

c. Accessibilité.

L’accessibilité est la possibilité pour les personnes handicapées d’utiliser tel ou tel service. A ce niveau, les capacités physiques ou mentales ne doivent pas empêcher l’accès aux services de communication. À l’ère de la société de l’information, les autorités gouvernementales chargées des politiques doivent dépasser l’accessibilité physique et prendre en considération la pertinence du contenu et des applications ainsi que la capacité des utilisateurs à les comprendre.

B. Les politiques d’accès au service universel dans certains pays.

1. En République Démocratique du Congo.

Les licences des opérateurs doivent inclure le territoire du service de l’opérateur et le niveau de sa contribution en matière de recherche, d’éducation et d’établissement des normes.

Les réseaux de téléphonie mobile sont devenus les prestataires de services de télécommunications de base. En 2001, 16 opérateurs privés détenaient une licence de téléphonie mobile. La base des abonnés enregistrait une croissance annuelle à trois chiffres. Le secteur des télécommunications en République Démocratique du Congo affiche une tendance positive au quatrième trimestre de 2023, avec une augmentation linéaire du trafic intraréseau, atteignant une moyenne mensuelle de 844,36 millions de minutes. Cette hausse reflète une communication accrue entre les utilisateurs du même réseau.

En parallèle, le trafic international sortant montre également une croissance, avec une moyenne mensuelle de 2,32 millions de minutes. Cependant, cette tendance est modérée par l’adoption croissante des services Over-the-Top (OTT) qui offrent des alternatives de communication via Internet, réduisant ainsi le volume des appels vocaux internationaux sortants.

Le trafic d’interconnexion nationale sortant connaît lui aussi une hausse, particulièrement notable en décembre, avec une moyenne de 194,95 millions de minutes échangées chaque mois. Cette augmentation est principalement due à l’activité électorale, les acteurs politiques ayant intensifié leurs efforts de communication pour mobiliser leurs bases à travers le pays, notamment dans les zones moins desservies par les réseaux 3G et 4G. Ces données mettent en lumière la vitalité du secteur des télécommunications en RDC, qui continue de se développer malgré la concurrence des plateformes numériques et la variabilité des contextes politiques et sociaux.

Bien que le taux de pénétration de la téléphonie mobile en RDC ait connu une hausse importante ces dernières années, il demeure néanmoins l’un des plus faibles en Afrique subsaharienne. Cette prolifération des réseaux a également provoqué des problèmes d’interférence et de compatibilité, le spectre disponible présentant des limites dues à une gestion déficiente.

Il est à noter que l’accès au service universel est une obligation pour les opérateurs. Ainsi, si l’opérateur échoue à satisfaire les obligations qui lui incombent au titre de l’accès et du service universels ou à répondre aux exigences de contribution, on met en place des mécanismes d’exécution clairs et proportionnés, ainsi que d’autres qui permettent aux opérateurs d’exposer leur point de vue.

La loi sur les télécommunications prévoit des pénalités spécifiques pour certaines infractions, excepté celles en cas de non-respect des obligations de service universel.

Cette loi contient néanmoins une clause générale de pénalités qui stipule que les infractions font l’objet d’amendes "transactionnelles" générales, dont le ministre révise périodiquement le montant. Une décision de 2004 précise les modalités de notification des titulaires de licences par le régulateur en cas d’infraction de la loi applicable ou de leurs licences, ainsi que les procédures pour déterminer la pénalité adaptée à la disposition du régulateur ou du ministère.

2. Au Congo Brazzaville.

La loi portant réglementation du secteur des communications électroniques" de 2009 donne clairement un mandat statutaire à l’échelle réglementaire et politique pour gérer l’accès et le service universels. En outre, l’article 5 de la même loi définit le service universel comme une offre minimale et abordable de services de communications électroniques sur tout le territoire, et l’accès universel comme l’accès à un ensemble de services minimum que la loi devra encore définir.

Dans sa mise en œuvre, le gouvernement doit donc adopter les mesures nécessaires pour garantir :

• la disponibilité dans tout le pays d’une infrastructure nationale de technologie large bande pour la transmission de la voix, des données et des vidéos (images)
• la disponibilité d’une large gamme d’options d’accès public de qualité satisfaisante devant inclure les publiphones, les télécentres publics et de nombreux centres communautaires polyvalents, en nombre suffisant, répartis de manière équitable sur le territoire et à un prix abordable ;
• l’accès Internet à haut débit dans les écoles, les hôpitaux, les services de sécurité, les bibliothèques, les municipalités et d’autres centres communautaires.

La loi sur les communications électroniques prévoit clairement la concertation, avec les parties prenantes pour la définition et la révision périodique, des objectifs et des obligations en matière d’accès et de service universels.

3. En Afrique du Sud.

Dans ce pays qui est considéré comme l’un des pays ayant bien développé les infrastructures de base des télécoms, les principes ou objectifs clés de l’accès et du service universels sont clairement définis par la loi ou dans d’autres documents politiques nationaux sud-africains. La loi sur les communications électroniques de 2006 définit un objectif large en matière d’UAS, à savoir « la fourniture universelle de réseaux de communications électroniques et de services de communications électroniques, ainsi que la connectivité pour tous ».

L’agence a pour mandat de « promouvoir l’objectif d’accès universel et de service universel », d’« encourager, faciliter et suggérer des recommandations pour les plans visant à offrir l’UAS » et de « favoriser l’adoption et l’utilisation de nouvelles méthodes permettant d’atteindre l’accès universel et le service universel ». Dans ce pays, la loi sur les communications électroniques de 2006 distingue donc l’accès universel, défini comme « l’accès à des services de réseau de communications électroniques, des services de communications électroniques et des services de radiodiffusion » du service universel, défini comme la "fourniture universelle" de ces services.

4. Au sein de l’Union Européenne.

La directive concernant le service universel de 2002 constate la libéralisation du secteur des télécommunications, l’intensification de la concurrence et le choix de plus en plus vaste de services de communications. Elle précise que cette évolution s’accompagne d’une action visant à créer un cadre réglementaire harmonisé qui garantisse la fourniture d’un service universel.

Cette directive impose aux autorités réglementaires nationales de tenir compte du point de vue des utilisateurs finals et des consommateurs (y compris, notamment, des utilisateurs handicapés), des fabricants, des entreprises qui fournissent des réseaux et/ou des services de communications électroniques. Les Etats membres doivent spécifiquement veiller à ce que ces autorités créent un mécanisme de concertation qui garantisse la prise en considération des intérêts des consommateurs, en matière de communications électroniques.

La directive prévoit également que le concept de service universel doit évoluer au rythme des progrès technologiques, des développements du marché et de l’évolution de la demande des utilisateurs. Il devra, en outre, faire l’objet de révisions périodiques par la Commission, notamment afin de déterminer les besoins de modifications au regard de l’évolution technologique et du marché.

Quant à la définition du service universel, la directive précise que les Etats membres de l’UE doivent garantir que des services requis sont mis à la disposition de tous les utilisateurs finals, au niveau de qualité spécifié, quelle que soit la localisation géographique de ces derniers et, en fonction des conditions propres à chaque Etat membre, à un prix abordable. Les Etats membres doivent définir la démarche la plus efficace et la mieux adaptée pour s’assurer de la mise en œuvre du service universel, tout en respectant les principes d’objectivité, de transparence, de non-discrimination et de proportionnalité.

C. Le cadre de financement du service universel.

Le financement de l’accès et du service universels est passé par diverses phases, allant du recours à des subventions croisées pour financer les zones non rentables dans un contexte de monopole jusqu’à la création d’un Fonds pour le service universel alimenté uniquement par les redevances des opérateurs, et chargé de financer les projets d’accès et de service universels dans un contexte de marché concurrentiel. De toute évidence, plusieurs autres solutions sont possibles entre ces deux extrêmes.

Au cours de la décennie écoulée, de nombreux pays ont créé des Fonds pour le service universel afin de financer l’extension du réseau notamment dans les zones difficiles et non rentables. Ce mécanisme de financement compte sur des opérateurs privés pour étendre la couverture. Le Fonds pour l’accès ou le service universel est susceptible de leur accorder des subventions en vue d’augmenter l’attractivité des régions rurales ou régionales concernées. De nouveaux entrants ou des opérateurs existants peuvent aussi se porter candidats à l’octroi de subventions afin de créer le réseau dans les zones non rentables. Celles-ci sont alors accordées à celui qui demande le montant le plus faible, et envisage le déploiement le plus vaste ou propose une combinaison des deux (système de "subventions intelligentes").

Ces sommes ne sont versées qu’une fois, au moment de la fourniture des services et non du réseau, c’est-à-dire quand l’opérateur connecte les villages. Plusieurs tendances ont été observées depuis la création des Fonds pour le service universel devant permettre le développement de l’accès universel :

• la téléphonie mobile émergente a supplanté la téléphonie fixe du fait de sa capacité à couvrir les zones rurales éloignées ;
• le concept d’accès a évolué ;
• le financement du développement des services TIC a été intégré aux actions susceptibles de bénéficier du financement du service universel.

Quelques exemples :

En RDC :
au regard de l’article 14 de la loi de 2020 sur les télécoms, le gouvernement a créé, par décret délibéré en conseil des ministres, un établissement public chargé de la promotion des télécoms et des TIC dans les milieux ruraux et péri-urbains ne présentant pas d’intérêts pour les opérateurs économiques du secteur. Cet établissement public a pour mission principale de gérer les fonds du service universel du secteur sous analyse.
Quant à l’origine de son financement, il sied de préciser que le fonds du service universel est constitué notamment du prélèvement de 3% du chiffre d’affaires des opérateurs des secteurs des télécoms.

En Afrique du Sud :
la loi prévoit un éventail de mécanismes de financement pour encourager la fourniture de l’accès et du service universels. La loi sur les communications électroniques de 2006 établit le Fonds pour l’accès et le service universels comme unique mécanisme de financement de l’UAS (en remplacement du Fonds pour le service universel antérieur). En ce qui concerne les critères de financement, la législation garantit que le financement ou les subventions fournis doivent être ciblés, déterminés et octroyés de manière transparente, non discriminatoire, peu coûteuse et neutre sur le plan concurrentiel.
L’unique source de financement du FSU est une taxe sur le chiffre d’affaires des opérateurs. Le régulateur a donc le devoir de déterminer « les contributions annuelles prescrites de l’activité sous licence du titulaire de la licence en faveur du Fonds pour l’accès et le service universel » ainsi que la « base et la méthode de calcul desdites contributions, qui ne doivent pas excéder 1% du chiffre d’affaires annuel du titulaire de la licence ».

D. Incidence de la tarification sur l’accès au service universel.

1. Qualités de services comme fondement.

L’introduction de la concurrence sur le marché des télécommunications, a vu de nombreux pays mettre en place un régime qui garantit à tous les consommateurs présents sur le territoire national de bénéficier d’un ensemble de base de services de télécommunications. C’est ce que l’on appelle le principe de service universel qui, de manière générale, voudrait que la population puisse bénéficier d’un ensemble de base de services de communication de grande qualité, où qu’elle se trouve, à un prix abordable.

La qualité de service dans le domaine des télécommunications revêt plusieurs aspects, traditionnellement, elle a été mesurée à l’aide d’un certain nombre d’indicateurs tels que : le taux d’efficacité des appels, la durée d’attente de tonalité, la précision de la connexion, le taux d’échec des appels, le dépannage d’un dérangement, les réclamations et facturation détaillée. Ainsi, plusieurs méthodes s’offrent à tout organisme de régulation souhaitant réglementer la qualité de service d’un opérateur réglementé par le plafonnement des prix. L’approche traditionnelle, par exemple, détermine un certain nombre d’objectifs ou de normes de qualité de service pour chacun des indicateurs.

2. Critères d’une bonne qualité de service.

Dans la mise en œuvre de la politique universelle basée sur la qualité des services fournis par les opérateurs des télécoms, chaque pays fixe en principe ses objectifs.
En RDC, les exigences en matière de QS sont précisées dans les licences ou par la réglementation et incluent des éléments clairement définis (concernant notamment la fourniture des services, les réclamations et le dédommagement des clients, les défaillances, la qualité de service, la fourniture des services spécifiés dans les OSU comme la gratuité des appels d’urgence, et la facturation).

Au regard de l’article 3 de l’Arrêté ministériel n° 003/CAB/MN/PTT/K/2000 du 31 janvier 2000 fixant le cahier des charges pour opérateurs en téléphonie cellulaire mobile ou fixe (31 janvier 2000), les opérateurs fixes et mobiles doivent fournir un service de qualité "internationale" au coût le plus bas possible et accessible au plus grand nombre. Tout comme le Botswana, la RDC dispose aussi d’un mécanisme visant à évaluer régulièrement de manière indépendante les objectifs de QS, et les résultats sont rendus publics.

3. Classement des pays africains selon leurs qualités de services.

En Afrique, la qualité du réseau télécoms dans la grande majorité des pays du continent est largement en dessous de la moyenne mondiale, bien que quelques nations se démarquent positivement, à l’instar de Maurice, de l’Afrique du Sud ou encore du Kenya. Il faudra noter que lorsqu’on compare par pilier les performances dans les six régions, il n’en reste pas moins que l’Europe est le groupe le plus prêt pour les réseaux, tandis que l’Afrique est la région la moins prête. En effet, sur les quatre critères retenus dans le rapport pour juger de la qualité du réseau télécoms : le niveau technologique, l’accès pour les populations, l’environnement réglementaire, l’impact sur l’économie, l’Afrique occupe la dernière place au plan mondial. La RDC n’est malheureusement pas classée parmi les tops 32, ce qui prouve à suffisance que le secteur de télécoms est loin d’être à la hauteur de l’évolution numérique de la société.

En Afrique, où l’agriculture demeure l’activité économique dominante, la disponibilité des services des télécoms en zone rurale sera d’importance. Toutefois, bien que l’extension des services des télécommunications aux zones rurales mal servies soit avantageuse, ce n’est pas une tâche aisée car la fourniture de services dans ces zones n’est pas économiquement faisable et nécessite un investissement gigantesque.

Le but principal de service est de garantir qu’une offre de services des télécoms et des TIC de base soit mise à disposition de toutes les catégories de la population et dans toutes les agglomérations habitées (urbaines, rurales et isolées) du pays. Ces services doivent être abordables, sûrs et répondre à une certaine qualité.
Ce service comprend la téléphonie publique, la connexion internet à large bande et la fourniture de services spéciaux pour les personnes handicapées et défavorisées.

Conclusion.

Le service universel est l’une des questions qui a émergé de libéralisation du marché des télécocommunications dans le monde. La notion derrière le SU est que certains services sont très basiques et donc tout un chacun devrait y avoir accès à coût abordable, peu importe le coût de la fourniture de monopoles utilisant des subventions internes croisées. Mais comme la concurrence s’est développée, la capacité des opérateurs à subventionner des services a été retirée et ceci a mené à la quête d’un rééquilibrage des tarifs comme objectif principal des politiques. Le défi que doivent relever les régulateurs est donc celui de poursuivre la libéralisation du secteur des télécommunications tout en conservant la question des obligations liées au SU.

Tâche difficile s’il en est, surtout lors de la période de transit entre le monopole et le marché concurrentiel.
Voilà la raison pour laquelle nous proposons les tâches suivantes :

• Suggérer aux législateurs congolais de bien vouloir mettre en place les lois pouvant mettre en sécurité le consommateur des services de télécommunications surtout le citoyen habitant dans la zone rurale et isolée ;
• Corriger, augmenter et appliquer effectivement les lois lorsqu’elles sont déjà promulguées ;
• Pousser et contraindre les opérateurs des télécommunications à une observation stricte des lois régissant ledit secteur et particulièrement celles ayant trait aux services universel ou à l’accès des services universels ;
• Rendre forte, indépendante et autonome autant sur plan de l’organisation que sur le plan financier, l’Autorité de régulation et veiller à une bonne interconnexion de services fournis par les opérateurs des télécoms ;
• Rendre disponible, le fonds de service universel et de développement de télécommunications ;
• Créer les associations de protection des consommateurs dans le secteur des télécommunications comme le reconnaissent et recommandent le paragraphe 11 des principes directeurs des nations unies ainsi que l’Union Internationale des Télécommunications.

Bibliographie.

1. Loi-cadre N°013/2002 du 16 octobre 2002 sur les télécommunications en RDC
2. Loi N°014/2002 du 16 octobre 2002 portant création de l’Autorité de régulation de la Poste et des télécommunications.
3. Loi N°20/017 du 25 novembre 2020 relative aux télécoms et aux TIC.
4. Chalwe Mwape J. et Sango Kabonga E., Droit des télécoms/TIC mutations, concurrence et protection des consommateurs contour africain et congolais, Génération Ohada, 2020.
5. Kiambu J., « Télécommunications et politiques de développement dans la République démocratique du Congo », in Afrique contemporaine 2006/2 n°218.
6. Union Internationale des Técommunications, Tendances des réformes dans les télécommunications et réglementation, UIT, Genève, 1999.
7. ARPTC, rapport d’observatoire de marché -T4-2023.