Le cannabis est une plante utilisée depuis des millénaires pour ses fibres et ses graines. Ces dernières ont notamment permis de confectionner des manuscrits, des voiles, des cordages de bateaux ou encore des vêtements [1]. Son utilisation industrielle est l’une des plus anciennes et des plus importantes. En témoigne son étymologie, le mot grec kannabis signifiant « plante textile ».
Cependant, malgré cette exploitation industrielle ancestrale, le cannabis reste aujourd’hui majoritairement appréhendé sous son usage psychotrope. Sa classification parmi les substances stupéfiantes par la règlementation internationale a même induit en France, jusqu’à très récemment, un régime de prohibition en ce qui concerne l’exploitation industrielle de ses fleurs et feuilles.
Néanmoins, depuis quelques années, certaines filières du chanvre tentent de combattre les appréhensions à l’égard du cannabis. C’est le cas de la filière du « chanvre bien-être ». Cette filière, apparue ces quatre dernières années, exploite les propriétés décontractantes et relaxantes d’une molécule synthétisée par la plante de cannabis, le cannabidiol (CBD) [2]. Le CBD suscite l’intérêt des industriels pour deux raisons : cette cannabinoïde ne présente pas d’effet psychoactif [3] et elle peut être incorporée dans de nombreux produits de consommation, tels que les aliments, les cosmétiques, les huiles ou encore les e-liquides. Ainsi, la filière du « chanvre bien-être » est parvenue à faire évoluer la réglementation française en sa faveur. Il ne s’agit plus d’un régime de prohibition à l’égard des feuilles et fleurs de cannabis mais désormais d’un régime de régulation de leur exploitation industrielle.
Influencé par la réglementation internationale, le législateur français a pendant longtemps prohibé l’exploitation même industrielle des fleurs et feuilles de cannabis (I). Ce n’est que depuis 2020, notamment avec la décision « Kanavape » de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), que cette prohibition a laissé la place à un régime de régulation (II).
I. L’exploitation industrielle et commerciale des feuilles et fleurs de cannabis pendant longtemps prohibée en France.
A. L’influence de la réglementation internationale.
La Convention unique sur les stupéfiants des Nations Unies de 1961 liste le cannabis, la résine de cannabis et les extraits et teintures de cannabis parmi les substances stupéfiantes [4]. Le terme de « cannabis » désignant « les sommités florifères ou fructifères de la plante de cannabis (à l’exclusion de ses graines et feuilles qui ne sont pas accompagnées de sommités) » [5], la qualification de stupéfiant ne concerne principalement que la fleur de cannabis. Des mesures de contrôle spécifiques sont toutefois prévues par la Convention unique pour la plante de cannabis entière et notamment pour ses feuilles [6].
L’article 28 de la Convention unique précise que :
« la présente Convention ne s’appliquera pas à la culture de la plante de cannabis exclusivement à des fins industrielles (fibres et graines) ou pour des buts horticulturaux » et que « les Parties adopteront les mesures qui peuvent être nécessaires pour empêcher l’abus des feuilles de la plante de cannabis ou le trafic illicite de celles-ci » [7].
Il en ressort que la culture des fibres et graines de cannabis, dans un but industriel, échappe au régime de contrôle strict, imposé par cette même convention pour les substances stupéfiantes.
En France, en raison de cette inscription sur la liste des substances stupéfiantes de la Convention unique de 1961, le cannabis et la résine de cannabis sont classés par le directeur général de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) comme stupéfiants [8]. À ce titre, la production, y compris la culture, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi du cannabis, de sa plante et de sa résine, des produits qui en contiennent ou ceux qui sont obtenus à partir du cannabis, de sa plante ou de sa résine sont interdits [9]. Cependant, le législateur français a institué un régime dérogatoire pour l’exploitation industrielle et commerciale du cannabis.
En vertu de l’article R5132-86-1 du Code de santé publique (CSP) du fait de leur nature industrielle ou commerciale, les opérations de culture, d’importation, d’exportation et d’utilisation de variétés de Cannabis sativa L., dépourvues de propriétés stupéfiantes ou de produits contenant de telles variétés, sont autorisées.
Le choix du législateur s’est porté sur les variétés de Cannabis sativa L. car celles-ci sont réputées disposer d’une teneur en delta-9-tétrahydrocannabinol (9-THC), la substance psychoactive du cannabis [10], très faible. Ce cannabis ne présentant ainsi aucun caractère euphorisant notable est appelé « chanvre » ou encore « chanvre industriel et commercial » [11].
C’est l’arrêté du 22 août 1990 portant application de l’article R5132-86 du Code de la santé publique pour le cannabis, qui a encadré jusqu’à très récemment ce régime dérogatoire. Ce dernier fixait la liste des variétés de Cannabis sativa L. autorisées pour les opérations industrielles et commerciales [12] et la teneur maximale en 9-THC légale, soit 0,2% [13]. Cet arrêté renvoyait aussi à la méthode communautaire, prévue en annexe, pour déterminer la teneur en 9-THC dans une plante de cannabis.
Le législateur français, dans l’article premier de son arrêté du 22 août 1990, reprenait la mention « (fibres et graines) » de l’article 28 de la Convention unique et excluait alors toute exploitation industrielle et commerciale des feuilles et fleurs de chanvre. Par conséquent, l’arrêté du 22 août 1990 précité instaurait en France un régime de prohibition à l’égard des fleurs et feuilles de cannabis. Le CBD synthétisé principalement dans les parties aériennes de la plante de chanvre, pour lutter contre le froid, les parasites et les UV-B ne pouvait être légalement extrait en France, ce qui empêchait la filière du « chanvre bien-être » de se développer sur le territoire national. Les opérateurs économiques du marché étaient finalement contraints d’importer du CBD produit dans l’Union européenne, au détriment de nos producteurs français [14].
B. Une réglementation française en contradiction avec le cadre réglementaire européen.
Sur le plan européen, le Cannabis sativa L. ou chanvre industriel et commercial, bénéficie d’un régime à part en tant que produit agricole [15]. Ce dernier est alors soumis à la réglementation issue de la politique agricole commune (PAC). Conformément à deux règlements européens [16], les variétés de chanvre cultivées et importées doivent avoir une teneur en 9-THC n’excédant pas 0,2 % [17]. Cet encadrement est complété par le Règlement délégué UE n°639/2014 de la Commission européenne [18], qui impose dans son article 9 pour la production de chanvre, « l’utilisation de semences des variétés répertoriées dans le catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles ».
L’annexe I du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne, listant les produits agricoles faisant parti du marché commun et l’annexe I du Règlement (UE) n°1308/2013 [19], évoque un « chanvre brut, roui, teillé, peigné ou autrement traité mais non filé ». La mention de « chanvre brut » renvoie à la plante entière et ainsi aussi aux feuilles et aux fleurs de chanvre. De ce fait, la réglementation européenne autorise l’exploitation industrielle et commerciale des feuilles et fleurs de chanvre, contrairement à l’arrêté du 22 août 1990.
Cette non-conformité de l’arrêté du 22 août 1990 à la réglementation européenne a été soulevée au cours de l’affaire « Kanavape » du 19 novembre 2020 [20]. Dans cette affaire, deux associés d’une société ont été poursuivis pour avoir commercialisé des e-liquides pour cigarettes électroniques contenant du CBD. Le chanvre utilisé pour produire cet e-liquide avait été cultivé en République tchèque, conformément à la réglementation européenne, puis transformé en France. Cependant, le CBD avait été extrait des feuilles et fleurs de ce chanvre, ce qui était prohibé par l’arrêté du 22 août 1990. Les défendeurs ont alors été condamnés le 8 janvier 2018 par le tribunal correctionnel de Marseille pour infraction au règlement sur le commerce de plantes vénéneuses [21]. Les deux associés ont interjeté appel de ce jugement.
La cour d’appel d’Aix-en-Provence alors saisie de l’affaire, a pu poser à la CJUE la question préjudicielle suivante [22] : « les Règlements (UE) n°1307/2013 et (UE) n°1308/2013, ainsi que le principe de libre circulation des marchandises, doivent-ils être interprétés de telle sorte que les dispositions dérogatoires instituées par l’arrêté du 22 août 1990 édictent, en limitant la culture du chanvre, son industrialisation et sa commercialisation, aux seuls fibres et graines, une restriction non conforme au droit communautaire ? »
La CJUE, dans son arrêt du 19 novembre 2020, a considéré qu’en l’état des connaissances scientifiques et sur la base des conventions internationales en vigueur, l’huile de CBD ne constituait pas un produit stupéfiant. De surcroît, elle a affirmé que l’interdiction de commercialiser le CBD légalement produit dans un autre État membre, lorsqu’il était extrait de la plante de cannabis dans son intégralité, et non de ses seules fibres et graines, constituait une mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives, contraires au principe de libre circulation des marchandises. La CJUE a toutefois laissé une porte ouverte à la France en ajoutant qu’une telle mesure pouvait être justifiée par un motif de protection de santé publique, pourvue qu’elle soit nécessaire et proportionnée.
La Cour de cassation a pris immédiatement acte de cette décision puisqu’elle a affirmé, dès le mois de juin 2021 [23], que l’interdiction, même provisoire, de commercialiser des produits contenant du CBD, dans le cas où le CBD avait été produit légalement dans un autre État membre de l’Union européenne, ne pouvait être ordonnée en l’absence de preuve que les produits en cause entraient dans la catégorie des produits stupéfiants [24].
À la suite de la condamnation de la France par la CJUE dans l’affaire « Kanavape », la Mission Interministérielle de Lutte contre les Drogues et les Conduites Addictives (MILDECA) a été contrainte de revoir sa position sur l’exploitation des feuilles et fleurs de cannabis en France.
II. L’exploitation industrielle et commerciale des feuilles et fleurs de cannabis récemment autorisée en France.
A. Une exploitation industrielle et commerciale des fleurs et de feuilles sous conditions.
La MILDECA a lancé, dès novembre 2020, des travaux de refonte de l’arrêté du 22 août 1990, réglementant l’exploitation industrielle et commerciale du chanvre. Le 20 juillet 2021, la MILDECA a notifié à la Commission européenne son projet d’arrêté. La période de statu quo de trois mois, au cours de laquelle le France ne peut adopter le projet d’arrêté, permettant ainsi à la Commission européenne et aux autres États membres de l’examiner, a alors pu débuter. Le 12 décembre 2021, la Commission a émis plusieurs observations n’induisant néanmoins aucune prolongation de ce statut quo [25]. Ainsi, après y avoir répondu, la France a publié, le 30 décembre 2021, son nouvel arrêté portant application de l’article R. 5132-86 du CSP pour le cannabis [26]. Cet arrêté instaure un régime de régulation à l’égard de l’exploitation des fleurs et feuilles de chanvre. La culture, l’importation, l’exportation et l’utilisation industrielle et commerciale du chanvre ont ainsi été autorisées pour toutes les parties de la plante, mais à certaines conditions strictes en ce qui concerne les feuilles et les fleurs.
Afin d’harmoniser la réglementation française avec les nouvelles règles de la politique agricole commune (PAC), attendues au 1er janvier 2023, la teneur maximale en 9-THC dans les variétés de Cannabis sativa L. autorisées à être cultivées a été rehaussée à 0,3%. Cette mesure devrait permettre d’augmenter le nombre de variétés de chanvre disponibles au catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles et ainsi d’offrir aux agriculteurs plus d’options de semences afin d’optimiser leur production [27]. Les extraits de chanvre et les produits qui les intègrent sont aussi soumis à cette même teneur maximale en 9-THC.
La restriction de la culture aux seules variétés de plante inscrites au catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles ou au catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées en France, reste quant à elle en vigueur.
La culture des fleurs et feuilles de chanvre en France est réservée aux agriculteurs actifs au sens du Règlement (UE) n° 1307/2013 [28]. Il s’agit des agriculteurs éligibles aux aides de la PAC. Ces derniers sont par ailleurs contraints d’utiliser des semences certifiées afin de garantir l’identité variétale, la pureté spécifique et la qualité sanitaire de la plante de chanvre cultivée. Ils doivent aussi conclure un contrat écrit avec le premier acheteur des fleurs et des feuilles à des fins de traçabilité. La vente de plants et la pratique du bouturage restent interdites.
La plus grande nouveauté résulte dans l’interdiction de vendre aux consommateurs des fleurs ou des feuilles de chanvre brutes, seules ou en mélange avec d’autres ingrédients, de les détenir ou encore de les consommer. Les fleurs et les feuilles ne peuvent être récoltées, importées ou utilisées que pour la production industrielle. L’arrêté du 30 décembre 2021 cite expressément les produits à fumer, les tisanes et les pots-pourris, à titre d’exemple de produits désormais interdits à la vente.
La MILDECA rappelle sur son site Internet [29], que les opérateurs économiques commercialisant des produits contenant du CBD doivent veiller à ne pas revendiquer des allégations thérapeutiques, sous peine de voir leurs produits requalifiés en médicaments. En outre, la publicité à leur égard est restreinte puisqu’elle ne doit pas être à l’origine d’une confusion ou d’un amalgame avec une consommation de cannabis à usage récréatif. Il s’agirait d’une provocation à l’usage de stupéfiant, infraction punie de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende [30].
Pour justifier ces mesures très restrictives à l’égard des feuilles et fleurs de chanvre, la MILDECA évoque les motifs d’ordre public et de santé suivants [31] :
Les fleurs et les feuilles brutes de chanvre comportent, par rapport à la plante de chanvre, une plus forte teneur en 9-THC et de ce fait se rapprochent des stupéfiants. Il devient alors ardu pour les forces de sécurité intérieure de discriminer simplement les produits, afin de déterminer s’ils relèvent ou non de la politique pénale de lutte contre les stupéfiants ;
Les risques cancérigènes liés à la voie fumée sont établis ;
Des études scientifiques ont montré que le CBD agissait au niveau du cerveau sur les récepteurs à la dopamine et à la sérotonine et constituait ainsi un produit psychoactif à part entière ;
Sa consommation peut engendrer des risques de sédation et de somnolence ;
Des interactions entre le CBD et certains médicaments qui compromettent leurs effets thérapeutiques ont été mises en évidence.
Ces motifs restent cependant contestables.
S’agissant de l’identification des produits, en 2021, la Mission d’information commune relative à la réglementation et à l’impact des différents usages du cannabis, dans son rapport d’information n°4283, a précisé que « des solutions techniques sont actuellement à l’étude à l’étranger, notamment sous la forme d’appareils de détection instantanée des teneurs respectives en CBD et en THC, notamment en Israël et en Suisse ». Les forces de sécurité intérieure suisses sont dotées depuis 2017 d’un test rapide, « sûr à manipuler, pratique et fiable » [32] permettant de distinguer le cannabis du chanvre industriel et commercial. Le Canada, ayant légalisé le 17 octobre 2018 la vente, la possession, la production et la distribution de cannabis, dispose aussi depuis déjà quatre ans, d’appareils mobiles homologués, permettant de déterminer rapidement la teneur en 9-THC dans un produit ou chez un consommateur [33]. Les motifs de santé prêtent également à la critique. Les risques cancérigènes liés à la voie fumée avérés pour la cigarette n’ont jamais empêché sa vente aux consommateurs et le risque d’interactions avec d’autres médicaments peut être évité en informant correctement le consommateur. En novembre 2017, le Comité OMS d’experts de la pharmacodépendance a conclu qu’à l’état pur, le CBD ne semblait pas présenter de potentiel d’abus, ni être nocif pour la santé et le 14 décembre 2017, l’Organisation Mondiale de la Santé a recommandé officiellement que le CBD ne soit pas classé parmi les substances stupéfiantes de la Convention unique de 1961 [34].
Enfin, en 2020 dans la décision « Kanavape », la CJUE a affirmé que « le CBD en cause au principal n’apparaît pas avoir d’effet psychotrope et d’effet nocif sur la santé humaine sur la base des données scientifiques disponibles ».
Ainsi, seulement un mois après son instauration, ce régime d’exploitation industrielle jugé trop restrictif à l’égard des fleurs et feuilles de chanvre, a été remis en cause.
B. Un régime d’exploitation jugé encore trop restrictif.
À la suite de la publication du nouvel arrêté le 30 décembre 2021 [35], la filière du chanvre a intenté un recours en excès de pouvoir devant le Conseil d’État. Ce recours était accompagné d’un référé-suspension afin de suspendre l’exécution de cet arrêté dans les plus courts délais.
Le juge des référés du Conseil d’Etat, dans sa décision n°460055 du 24 janvier 2022, a donné raison aux professionnels du chanvre puisqu’il a affirmé qu’il existait « un doute sérieux sur la légalité de cette mesure d’interdiction générale et absolue en raison de son caractère disproportionné » [36]. En effet, le Conseil d’État a rappelé que le législateur avait autorisé l’exploitation des fleurs et feuilles de Cannabis Sativa L. avec une teneur en 9-THC inférieure à 0,3%, précisément car en dessous de ce seuil les produits commercialisés ne présentaient pas de propriétés stupéfiantes. À cela, la Haute juridiction a ajouté que des moyens de contrôle de cette teneur en 9-THC pour l’ensemble de la plante de chanvre existaient et étaient par ailleurs détaillés dans l’annexe de l’arrêté en question [37].
Ainsi, en attendant que le Conseil d’État se prononce définitivement, l’interdiction de vendre des feuilles et fleurs de chanvre brutes aux consommateurs est suspendue. Confirmer cette illégalité au fond permettrait la mise en place en France d’une réglementation claire, favorable au développement du marché du « chanvre bien-être », et surtout conforme à la réglementation européenne.
