Les ordonnances de l’article 112 de la Constitution ivoirienne.

La raison de ces contestations est mue par la perception que d’aucuns avaient des ordonnances. Répugnant, pour eux, elles n’étaient qu’une forme de « législation gouvernementale » [1]. On pourrait dans la même foulée se souvenir qu’autrefois, A. Pizzorusso (1997) s’empressait d’affirmer que « reconnaître au gouvernement la qualité d’une autorité normative primaire c’est lui conférer l’habilitation à poser des actes normatifs de rang égal à la loi au double point de vue de leur force juridique et de leur régime contentieux » [2]. Cet avis semble d’ailleurs avoir emporté la conviction du Professeur Jacques Djoli Eseng’Ekeli qui traitant de la question des ordonnances, les considéraient comme faisant corps avec les actes qui aujourd’hui favorisent « le déclin des parlements au profit de l’exécutif » [3].

Selon, le Lexique des termes juridiques, une ordonnance peut être appréhendée comme un « Acte normatif adopté en Conseil des ministres, avec l’autorisation du Parlement, dans les matières qui sont du domaine de la loi » [4].

Dans l’ordonnancement juridique ivoirien, la question des ordonnances est prévue et réglée par l’article 106 de la Constitution [5]. A ce sujet, il est donné de lire que « Le Président de la République peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement, par une loi, l’autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » [6]. Cependant, une précision s’impose. En effet, à lire minutieusement les dispositions de la Constitution, une attire notre attention ; il s’agit de l’article 112. Il est donné de lire à l’article précité, l’existence d’une possibilité d’adopter le projet des lois de finance par une ordonnance.

Ainsi, doit être distinguée deux catégories d’ordonnance. Il s’agit des ordonnances prévues par l’article 106 et de celles prévues par l’article 112. En France par exemple, il existe une conception plurielle de la notion d’ordonnance. En fait, à lire la Constitution Française [7], il est donné de constater avec une vue minutieuse, l’existence de trois types d’ordonnance. Il s’agit des ordonnances des articles 74, 47 et 38. Toutefois, seules les ordonnances prévues par l’article 38 sont matériellement et organiquement similaires à celles prévues par l’article 106 de la Constitution ivoirienne.

Si au regard de ces éléments les ordonnances effritent considérablement les fonctions traditionnelles du parlement, toutefois, la pratique des ordonnances ne devrait pas être vue comme étant foncièrement contestatrice des fonctions attachées au parlement. Et ce en raison du fait que leur adoption est normativement et juridictionnellement encadrée, de sorte à les rendre justiciables. Dès lors, il convient de poser l’interrogation suivante : Quel est le statut des ordonnances dans l’ordonnancement juridique ?

Ainsi, l’intérêt de mener une réflexion approfondie sur une telle thématique est double. A priori, une telle étude est mue par l’opportunité de poser un regard sur « la pratique politiquement excessive des ordonnances par le pouvoir exécutif » [8]. A posteriori, l’étude permettra sans nul doute, une présentation des rouages de la pratique des ordonnances, contribuant ainsi, à leur assimilation.

Traiter du statut des ordonnances, c’est mettre en exergue leur nature et régime juridique.

Par conséquent, dans le cadre de la présente étude, il conviendrait d’entamer dans une première analyse les règles et mécanismes encadrant l’édiction des ordonnances (I), avant de nous attarder à démontrer que les ordonnances sont susceptibles d’être revêtues d’une double nature (II).

I. Les ordonnances, des actes encadrés par des procédures strictes.

Si les ordonnances ont la réputation d’être considérées comme étant contestatrices de la fonction traditionnelle du parlement, notamment celle de légiférer, le moins que l’on puisse dire est que les ordonnances sont tout de même encadrées par des règles de forme et de procédure. Cette rigidité se justifie aisément par le fait que l’adoption par le Président de la République, d’actes qui sont normalement du domaine de la loi est assujettie à une obligation d’obtenir une autorisation de la part du parlement (A). En outre, faut-il le rappeler, l’adoption des ordonnances par l’exécutif est susceptible de subir un contrôle de la part du juge constitutionnel (B).

A. La nécessité d’une autorisation parlementaire.

Selon le dictionnaire Larousse, la notion « autorisation » peut être entendue comme « l’action [de donner à quelqu’un] le droit de faire quelque chose ». Dans le cadre de la procédure d’adoption des ordonnances, l’autorisation intervient en deux temps. On peut être tenté d’affirmer que l’autorisation parlementaire est double. Double, parce qu’elle doit intervenir en amont puis en aval.

En amont, l’édiction d’une ordonnance est subordonnée à une condition préalable : l’obtention d’une loi d’habilitation. L’habilitation est prosaïquement l’action de « rendre quelqu’un apte à accomplir un acte d’un point de vue légal » [9].

Ainsi, la première phase de la procédure d’édiction des ordonnances requiert du Président de la République l’adresse d’une demande au parlement. Pour être soumis au Parlement, la demande par laquelle ce dernier sollicite une loi d’habilitation doit réunie certains critères.

Selon le Professeur Louis Favoreu, la demande d’habilitation doit être respectivement « Un projet de loi déposé par le Gouvernement, pour l’exécution de son programme, définissant avec précision l’étendue de l’habilitation et sa durée, ne pas avoir pour objet exclusif l’habilitation à édicter des ordonnances, adopté en utilisant toutes les procédures prévues et être soumise au contrôle du Conseil constitutionnel » [10]. Ces critères, conditionnant le contenu de la demande d’autorisation est à s’attacher à la jurisprudence constitutionnelle française, un rappel succinct voire simplifié de la décision n°76-72 DC, 12 janvier 1977.

Dans le cadre de ladite affaire, le juge constitutionnel français a tenu pour bon d’affirmer que

« [ces critères doivent] être entendus comme faisant obligation au Gouvernement d’indiquer avec précision au Parlement lors du dépôt d’un projet de loi d’habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu’il se propose de prendre ».

Tout ceci achève de montrer que la loi d’habilitation par laquelle, le Président de la République est autorisé à prendre des mesures qui sont normalement du domaine de la loi obéît à des conditions.

En aval, plus précisément, lorsque le Président de la république ayant sollicité et obtenu via une loi d’habilitation, l’autorisation de prendre des actes qui sont normalement du domaine de la loi, celui si doit après édiction desdits actes, se soumettre à une autre procédure. En fait, le Président de la République doit soumettre son acte au Parlement en vue d’une ratification.

Selon le Dictionnaire Larousse, une ratification est la « Procédure par laquelle le Parlement confère force de loi aux ordonnances prises par le gouvernement dans le cadre d’une loi d’habilitation ». On infère de cette définition, que la simple adoption de la loi d’habilitation ne suffit pas à revêtir l’ordonnance d’une nature législative. Et comme Louis Favoreu tient à le rappeler, le projet de loi de ratification des ordonnances doit être déposé dans le délai fixé par la loi d’habilitation sous peine de caducité. En fait, le Gouvernement prend soin de déposer ce projet de loi, appelé parfois « projet de non-caducité » [11] avant l’expiration du délai qui lui a été fixé par le Parlement.

Au terme de la présente étude, il est donné de retenir que la procédure d’édiction des ordonnances est marquée par deux temps. L’un se matérialisant par l’adoption d’une loi d’habilitation, tandis que l’autre prenant la forme d’une loi de ratification.

Toutefois il convient de mettre en exergue que la rigidité de la procédure d’adoption des ordonnances peut être aussi justifiée par le contrôle que le juge constitutionnel est susceptible d’exercer sur le projet d’ordonnance mais aussi sur les différentes lois d’habilitation et de ratification.

B. Un encadrement conforte par le juge constitutionnel.

Affirmer que la procédure d’adoption des ordonnances est confortée par le juge constitutionnel, c’est mettre en relief l’existence d’une possibilité par laquelle le juge constitutionnel procède à un contrôle de constitutionnalité.

En effet, on part déjà de l’article 72 de la Constitution ivoirienne, qui prévoit que « les projets de lois et d’ordonnances peuvent être, par lui, soumis au Conseil constitutionnel, pour avis, avant d’être examinés en Conseil des Ministres ». Cet article s’inscrit dans le même esprit que celui de l’article 106, qui pourrait être considérée comme une ré-consécration, car il prévoit également de manière expresse la possibilité pour le Président de la République de solliciter l’avis du Conseil constitutionnel.

Au regard de ces articles précités, il est loisible de constater que bien avant le contact avec le Parlement, le Président de la République qui, motivé par une volonté de prendre des ordonnances a la faculté de saisir le Conseil constitutionnel afin que ce dernier se prononce sur la conformité du projet d’ordonnance à la Constitution.

C’est d’ailleurs l’élément qui a servi de base voire de soubassement au raisonnement du juge constitutionnel ivoirien dans son avis N° CI-2021-146/A/26-11/CC/SG [12]. En fait, le Conseil constitutionnel ivoirien ayant été saisi d’une requête du Président de la République au sujet de l’examen de la constitutionnalité du projet d’ordonnance portant modification de la loi organique n°2018-867 du 19 novembre 2018 déterminant la composition et le fonctionnement du Conseil économique, social, environnement et culturel, a déclaré la requête recevable, puis constater et affirmer la constitutionnalité du projet d’ordonnance. On déduit logiquement de cette situation que la décision aurait été tout autre si le projet d’ordonnance avait été tout ou en partie contraire à la constitution.

En plus de cette hypothèse où le juge constitutionnel est saisi par le Président de la République pour avis, il faut le dire, l’adoption par le parlement de lois d’habilitation et/ou de ratification peut faire aussi l’objet d’un contrôle de constitutionnalité. Cela s’explique facilement par le fait que suivant l’article 133 de la Constitution « Sur saisine du Président de la République, les projets ou propositions de loi peuvent être soumis pour avis au Conseil constitutionnel » [13].

Au travers de cet article, l’on perçoit aisément qu’en plus de la faculté offerte au Président de saisir le Conseil constitutionnel pour avis sur la constitutionnalité d’un projet d’ordonnance, les différentes lois d’habilitation puis de ratification sont valablement susceptibles d’être contrôlées par le juge constitutionnel. Cela s’explique tout naturellement par le fait que les lois d’habilitation et de ratification sont avant toute considération tenant à leur objet, des lois ordinaires.

C’est ce que permet de constater la décision rendue par le Conseil Constitutionnel français.

En fait, succinctement, dans sa décision n° 2017-745 DC du 26 janvier 2017, sur la Loi relative à l’égalité et à la citoyenneté, le Conseil constitutionnel français a pour la première fois procéder à la censure d’une habilitation qui a été accordée par le parlement au pouvoir exécutif dans un domaine qui relevait de celui des lois. Motif tiré de « l’insuffisance d’une motivation » [14] tendant à considérer que le législateur n’a pas suffisamment précisé les finalités des mesures susceptibles d’être prises par voie d’ordonnance, le juge constitutionnel s’est offert l’opportunité de recadrer la loi d’habilitation afin d’éviter un empiètement injustifié et trop élevé des prérogatives du législateur.

Le Conseil constitutionnel vérifie aussi que l’habilitation n’intervient pas dans les domaines réservés à la loi organique, aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale. A ce sujet, empressons nous de rappeler qu’en Côte d’ivoire, le juge constitutionnel ne partage par le même point de vue ; sa position semble a priori fondée. En effet, selon le juge constitutionnel ivoirien,

« l’article 106 de la Constitution, ne fait pas de distinction entre la loi organique et la loi ordinaire en ce qui concerne la faculté accordée au Président de la République de prendre, par ordonnance, des mesures qui sont du domaine de la loi ; qu’il n’y a donc pas lieu de distinguer là où la Constitution elle-même ne distingue pas » [15].

Tout ceci achève de démontrer que le projet d’ordonnance, la loi d’habilitation et la loi de ratification sont susceptibles d’être contrôlés par le juge constitutionnel.
En fin de compte, le constat que l’on peut aisément poser est que tant en Côte d’Ivoire qu’en France, les juges constitutionnels exercent suivant leur attribution, des contrôles méticuleux sur la procédure d’adoption des ordonnances. Toutefois, il convient de révéler que l’encadrement de la procédure d’adoption des ordonnances n’est pas sans effet sur leur nature.

II. Les ordonnances, des actes revêtus d’une double nature.

Traiter de la théorie de la double vie des ordonnances, c’est mettre en exergue le fait que la nature de celles-ci est inextricablement liée à une temporalité. De sorte que la nature juridique des ordonnances change avec le temps et suivant l’observation d’une condition. Ainsi, il est donné de constater dans le droit positif que les ordonnances ont une nature règlementaire avant leur ratification par le parlement (A) et une nature législative après ratification parlementaire (B).

A. Les ordonnances, des actes règlementaires avant leur ratification.

Selon l’article 106 de la Constitution ivoirienne, la possibilité pour le Président de la République de prendre des actes dans le domaine de la loi est subordonnée à une condition, celle d’avoir une autorisation parlementaire. Cette autorisation parlementaire se manifeste par l’adoption de lois en amont et en aval. En amont, il s’agit de la loi d’habilitation ; en aval, il s’agit d’une loi de ratification.

Ainsi, lorsque le Président de la République décide de prendre par ordonnance des mesures qui sont normalement du domaine de la Loi, celui-ci doit au préalable demander une loi d’habilitation [16]. A la suite de cette loi d’habilitation, doit intervenir une loi dite de ratification [17], qui apparait véritablement comme étant le fondement de la nature législative des ordonnances.

Lorsque cette condition n’est pas respectée dans le mécanisme d’adoption, l’ordonnance, en raison d’un rattachement organique au pouvoir exécutif, conserve une nature purement règlementaire. On dit donc que l’ordonnance reste un règlement. C’est d’ailleurs la même idée qui est soulevée par le Professeur Lath Yédoh Sébastien. En effet, pour ce dernier, « les ordonnances non ratifiés sont des actes administratifs comme tout autre » [18].

Cet avis est également partagé par le Conseil d’Etat français. En effet, le Conseil d’Etat français a affirmé à ce sujet qu’il est

« impossible de voir dans les ordonnances autres choses que des actes administratifs avant leur ratification éventuelle, par une loi dite précisément de ratification, c’est-à-dire en définitive des actes normatifs secondaires » [19].

Et le moins que l’on puisse dire, c’est que la considération des ordonnances comme des actes de nature règlementaire est un principe d’application régulière dans l’ordre juridique française. Pour s’en convaincre, il est loisible de constater que toutes les décisions du Conseil d’Etat sur la question confortent cette idée [20]. En fait, les ordonnances non ratifiées ont été banalisées par le Conseil d’État qui leur a attribué la nature de règlement.

Et en 1974 dans des Mélanges à l’honneur Jean Waline le doyen Vedel s’était empressé de saluer cette « continuité du droit administratif » assurée coûte que coûte par le juge administratif face à la « discontinuité du droit constitutionnel ».

Toutefois, il faut le dire, même si les ordonnances ont une nature règlementaire lorsqu’elles ne sont pas ratifiées, elles ne peuvent être modifiées ou abrogées que par une loi.

De ces éléments, on infère logiquement que le contentieux des ordonnances se trouvant dans cette situation ressortit de la compétence du juge administratif en raison de leur nature règlementaire. Ce qui signifie tout simplement que les litiges les concernant ne peuvent être soumis qu’au juge administratif.

Tout ceci pour dire qu’avant l’édiction par le parlement d’une loi de ratification, les ordonnances sont revêtues d’une nature règlementaire. Par conséquent, il convient de s’interroger de la nature de laquelle sont revêtues les ordonnances en cas d’adoption d’une loi de ratification.

B. Les ordonnances, des actes législatifs après ratification.

Présenter les ordonnances comme étant des actes de nature législative après ratification, c’est d’abord affirmer que les ordonnances perdent la force règlementaire qui leur était attachée, au profit d’une force législative. Cela principalement en raison du fait que la nature juridique des ordonnances varie en fonction de l’existence ou non d’une loi de ratification.

Toutefois, les choses n’ont pas toujours été aussi simples que cela laisse à penser. En effet, pour d’aucuns, partisans de la thèse de la nature législative de l’ordonnance, ces dernières étaient des actes législatifs dès leur signature par le Président de la République. En fait, pour certains auteurs, à l’instar de Marcel Waline

« Les ordonnances (…) sont des actes législatifs non seulement parce qu’elles peuvent modifier des lois antérieures (et demeurées des lois du fait qu’elles concernent des objets prévus par la Constitution) mais aussi parce qu’elles ne pourront plus être modifiées par le Gouvernement après l’expiration du délai fixé par le Parlement pour l’exercice de ce pouvoir. Il faudra une loi pour les modifier ou les abroger ».

Même s’il est vrai que les arguments avancés pour justifier la possible nature législative des ordonnances sont plausibles car logique, il n’en demeure pas moins que le droit positif révèle tout autre chose. En fait, comme nous avons pu le démontrer au sujet de la nature règlementaire des ordonnances avant ratification parlementaire, le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat français sont inextricablement attachée à la considération des ordonnances comme des actes législatifs, qu’à la seule condition qu’une loi de ratification ait été faite par le parlement. On comprend aisément que le Doyen Vedel ait affirmé à un moment donné que « seules les ordonnances ratifiées ont force et valeur égale à la loi » [21].

En clair, si le parlement ratifie les ordonnances, leurs dispositions subissent en quelque sorte une transformation, qui leur donne, depuis leur signature la valeur législative dont elles avaient été provisoirement dépourvues. Dès lors la légalité de ces dispositions ne peut plus être contestée, et ces actes ne pourront être modifiés que par une nouvelle loi. De ce qui précède, il importe de souligner qu’après intervention de la loi de ratification, les ordonnances deviennent pleinement des actes législatifs. Ainsi donc, les dispositions ayant un contenu législatif ( de façon matérielle) redeviennent des dispositions législatives à titre définitif.

Par conséquent, il convient de retenir qu’au regard de l’article 106 de la Constitution ivoirienne, les ordonnances sont organiquement des actes réglementaires, car prisent par le gouvernement, mais matériellement des actes législatifs car leurs ratifications par le parlement, les transforment en des lois.

Conclusion.

Au terme, de la présente étude qui avait pour objet l’étude des ordonnances, nous devons retenir avant toute considération que les ordonnances sont des actes dont la finalité est de déléguer des pouvoirs législatifs au Président de la République.

Toutefois, cette manière de permettre au gouvernement de franchir les frontières établir par la Constitution, en ce qui concerne la séparation des domaines d’intervention des lois et des règlements, étant vraisemblablement susceptible d’entrainer des abus de pouvoir, des mécanismes et règles ont été institués afin d’encadrer leur adoption.

C’est ainsi qu’il est donné de constater l’existence d’une certaine rigidité dans la procédure d’édiction des ordonnances qui se manifeste à la fois par l’autorisation devant être obtenue devant le parlement et par les éventuels contrôles de constitutionalité que peut effectuer le juge constitutionnel. Mais tout ceci n’est pas sans effet. En fait, la rigidité de la procédure d’édiction des ordonnances fait que suivant que l’ordonnance ait été ratifiée ou non, elle peut tantôt être revêtue d’une force législative, tantôt d’une force règlementaire.

Cependant, même s’il est vrai que l’argument tiré du contrôle de constitutionnalité que le juge constitutionnel est susceptible d’exercer sur les projets d’ordonnance, la loi de ratification et d’habilitation, peut valablement justifier la rigidité de la procédure d’édiction des ordonnances, ne serait-il pas intéressant de rendre ce contrôle obligatoire à l’égard du projet d’ordonnance ? D’autant plus que les ordonnances ont la réputation de passer outre la répartition des compétences entre le parlement et l’exécutif prévue pourtant par la Constitution.