La période des prochaines élections municipales et communautaires devrait s’étendre du 1er septembre 2025 jusqu’au jour du deuxième tour de l’élection municipale du mois de mars 2026 [1]. Tout au long de ces six mois, le Code électoral exclut les campagnes de promotion publicitaire des réalisations et de la gestion des collectivités – entendues lato sensu, ce qui comprend leurs groupements [2] – intéressées par le scrutin [3], ceci étant acquis dès lors que les élections susvisées se déroulent sur leurs territoires [4]. En outre, la loi prohibe toute aide que des personnes morales, y compris de droit public, entendrait apporter à la campagne d’un candidat [5].
Au travers ces deux limites – qui disposent d’un large périmètre d’application, englobant tout autant l’utilisation par un élu-candidat de photographies dans le cadre de sa campagne que sa présence lors de cérémonies – le législateur a notamment souhaité encadrer, sans cependant l’interdire, la communication institutionnelle des collectivités durant la période préélectorale. Il s’agit d’empêcher que ces opérations ne se convertissent en tribunes au bénéfice d’élus locaux qui tireraient profit de leur mandat pour favoriser leur candidature, rompant ainsi l’égalité entre les candidats. La vie politique ne s’interrompant pas pour autant, il incombe aux collectivités de maintenir la frontière ténue entre l’information dûment apportée aux administrés et leur éventuel concours anormal à une candidature, par un usage dévoyé de leurs moyens [6].
L’application de ces règles fait l’objet d’un contrôle concret et approfondi par le juge de l’élection, dont l’office est ouvert à tout électeur et tout éligible, mais également au préfet à l’échelle de la collectivité considérée [7] et dont la jurisprudence fournit les clefs pour s’y conformer et ainsi communiquer en toute sécurité. Leur non-respect, qui se présente comme l’un des moyens les plus fréquemment soulevé à l’occasion des contentieux dont il est saisi, est susceptible d’engendrer des sanctions électorales, financières et pénales. Si le juge demeure réticent à remettre en cause un résultat issu du suffrage universel, l’abondance des affaires invite les acteurs publics à faire preuve de vigilance. Le présent article se propose de rappeler ce cadre juridique, au travers l’analyse des dispositions du Code électoral (I) et des éclairages décisifs apportés par la jurisprudence en la matière (II).
I. Les dispositions du code électoral afférentes à la communication des collectivités en période préélectorale.
L’information due aux administrés est une composante essentielle de la démocratie locale [8]. Cependant, il n’est pas toujours aisé de distinguer l’information institutionnelle et la propagande en faveur d’élus sortants, dès lors que ces derniers pourraient être tentés d’utiliser ce vecteur afin de présenter avantageusement leurs actions. C’est pourquoi le législateur oblige les collectivités à neutraliser leur communication à l’approche des élections, au moyen de limites fixées aux articles L52-1 et L52-8 du code électoral (A), auxquels se trouve assorti un régime de sanctions spécifiques (B).
A. Les dispositions relatives à l’encadrement de la communication institutionnelle.
L’article L52-1 du Code électoral interdit la promotion des réalisations ou de la gestion d’une collectivité durant la période préélectorale (1). L’article L52-8, pour sa part, a notamment pour effet de prohiber les dons, y compris sous la forme d’une communication gracieuse, que des entités publiques apporteraient à un candidat (2).
1. L’interdiction des campagnes publicitaires des réalisations ou de la gestion d’une collectivité.
L’article L52-1 doit être analysé en deux temps. Aux termes de son alinéa 1er, le législateur est venu poser un principe général selon lequel un candidat ne saurait, au cours de la période préélectorale [9], faire usage de publicités commerciales afin de promouvoir sa candidature. Cette notion de « publicité commerciale », n’ayant pas été définie [10], c’est au juge qu’est revenu la tâche d’en préciser les contours. Il se comprend alors qu’elle englobe la diffusion de tout message de propagande, quel qu’en soit le support (annonces [11], brochures [12], temps d’antenne [13]…) et que celle-ci soit ou non rémunérée [14]. Elle s’applique également à tous les procédés publicitaires employés sur internet, notamment l’acquisition de liens sponsorisés [15] ou le référencement sur les réseaux [16], mais pas à l’utilisation d’un site privé [17].
Le 2nd alinéa de l’article L52-1 du Code électoral interdit spécifiquement la promotion, par des collectivités, de leurs réalisations ou de leur gestion, durant la période préélectorale. La notion de « publicité commerciale » n’est pas donc réductible au seul contrat de droit privé établi entre un annonceur et un client [18]. Sont également illégales les opérations de communication dont le contenu dépasse l’information due aux citoyens quant aux affaires de la collectivité, afin de donner lieu, directement ou indirectement, à la valorisation – au sens d’un excès dans l’éloge – d’élus, membres ou non de l’exécutif, briguant un nouveau mandat. En creux, cette disposition interdit le financement public des « bilans de fin de mandat », seuls les élus-candidats pouvant, à leurs frais, mener de telles campagnes [19].
2. La prohibition des dons apportés par des personnes publiques à des candidats.
L’article L52-8 du Code électoral vient notamment contraindre les dons que des entités du secteur public (collectivités, EPCI, établissement public…) et parapublic (SEM, SPL, associations…) pourraient apporter à un candidat, en leur interdisant de lui fournir des biens, services ou autres avantages directs ou indirects, gratuitement ou à des prix inférieurs à ceux habituellement pratiqués [20]. Un élu-candidat ne saurait donc utiliser les moyens d’une collectivité – y compris au sein de laquelle il ne siège pas [21] – à des fins électorales, sauf à ce que cette utilisation soit facturée aux prix du marché et que cette possibilité soit ouverte à tous [22]. Cette règle s’applique dans les six mois qui précèdent le premier jour des élections concernées, en application de l’article L52-4 du Code électoral qui prévoit que le mandataire de tout candidat à une élection recueille, durant ce délai, les dépenses destinées au financement de sa campagne, sachant que l’identification d’un don prohibé n’est pas fonction du jour d’engagement des dépenses y afférentes, mais bien de la date à laquelle le candidat en a bénéficié [23].
Cette interdiction, qui contrairement à l’hypothèse précédente s’applique aux élections partielles [24], vise tout type de soutien. Sont notamment concernés la mise à disposition gracieuse, au bénéfice d’un candidat, de véhicules [25], de photographies [26] ou bien encore d’agents [27], afin de contribuer à l’organisation et au déroulement de sa campagne. Ce large périmètre explique qu’une communication menée gratuitement ou à vil prix, afin de valoriser l’image, le bilan ou le programme d’un candidat, puisse tout à fait constituer un don à son endroit [28]. Il convient de préciser que si la prohibition des campagnes publicitaires et l’interdiction des aides à un candidat s’inscrivent dans deux cadres juridiques distincts, ils ne sont pas exclusifs l’un de l’autre. Ainsi, une opération de communication peut tout à la fois être constitutive d’une campagne publicitaire prohibée au sens des dispositions de l’article L52-1 du Code électoral et d’un don accordé par une personne morale à un candidat en méconnaissance de l’article L52-8 du même code [29].
B. Les sanctions en cas de non-respect des règles afférentes à la communication des collectivités en période préélectorale.
Le non-respect des articles L52-1 et de L52-8 du Code électoral est susceptible d’emporter des conséquences pénales (1), électorales (2), financières (3). L’approche pragmatique du juge explique cependant le faible nombre de condamnations.
1. Les risques sur le plan pénal
L’article L90-1 du Code électoral pose, de manière indistincte, que le non-respect du principe de prohibition des campagnes publicitaires engendre une amende de 75 000 euros. Spécifiquement, l’article L113-1 retient une punition de trois ans d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende à l’égard du candidat bénéficiant d’une telle promotion. Ce même article sanctionne d’une peine de trois ans de prison et de 45 000 euros d’amende la violation du principe d’interdiction des dons en période préélectorale, ces sanctions concernant tout autant le candidat qui les accepte que le représentant de la personne morale autorisant leur octroi. Dans les hypothèses les plus graves, il n’est pas exclu que le juge retienne le détournement de fonds publics [30]. Ceci serait de nature à entraîner une condamnation de 10 ans d’emprisonnement et 1 000 000 euros d’amende dont le montant peut être porté au double du produit de l’infraction.
2. Le risque sur le plan électoral
La méconnaissance des articles L52-1 et L52-8 du Code électoral peut engendrer l’annulation du scrutin. En la matière, le juge s’efforce d’apprécier l’effet réel de l’illégalité, de sorte que tout en relevant l’existence d’une opération de propagande, le juge se réserve la possibilité de ne pas remettre en cause l’élection [31]. À défaut d’une altération manifeste, en raison d’un faible écart de voix [32], l’annulation n’est en principe jamais prononcée [33]. Logiquement, la solution est inverse lorsque les résultats font apparaître un écart significatif [34]. La bonne foi du candidat [35], ainsi que la nature et l’ampleur de la fraude [36] sont également prises en compte afin de déterminer les conséquences à tirer de l’infraction. Cette relative magnanimité du juge– qui s’explique par sa volonté de ne pas limiter outre mesure l’activité des collectivités – ne doit pas conduire à une appréciation limitative de la portée des règles relatives à la communication institutionnelle en période préélectorale.
3. Le risque de remise en cause du compte de campagne.
Dès lors qu’une collectivité contribue abusivement à la propagande d’un candidat, les sommes correspondantes doivent être imputées dans son compte de campagne [37]. Or, une telle réintégration est susceptible de conduire au dépassement des plafonds de dépenses fixés à l’article L. 52-11 du Code électoral [38]. Le cas échéant, le juge de l’élection peut prononcer le non remboursement total ou partiel des dépenses, le rejet des comptes, mais également l’inéligibilité pour une durée maximale de trois ans et l’annulation de l’élection [39]. Concernant ces deux dernières sanctions, le juge s’attache, comme dans le cas précédent, à apprécier concrètement l’atteinte portée à la sincérité du scrutin [40], de sorte qu’elles ne sont prononcées qu’à l’endroit de manquements graves, supposant un dépassement significatif et une atteinte à l’égalité des candidats, illustrée par un faible écart de voix [41]. Au demeurant, lorsqu’un dépassement est constaté par une décision définitive, la Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques fixe une somme correspondant au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public [42].
II. Les éclairages décisifs de la jurisprudence.
En dépit de son régime rigoureux, le Code électoral ne fixe pas définitivement la limite entre propagande et communication institutionnelle. Aussi, le juge apprécie-t-il au cas par cas les éléments permettant de caractériser une campagne de promotion publicitaire et/ou un don prohibé [43]. Pour ce faire, il s’appuie sur la méthode du faisceau d’indices, dont l’analyse (A) permet de dégager des bonnes pratiques afin de sécuriser les principaux vecteurs de la communication locale à l’approche des élections (B).
A. L’analyse des indices prétoriens.
Les indices mobilisés par la jurisprudence, qui ne sont pas réductibles à des critères cumulatifs – un seul pouvant, en fonction des circonstances, emporter la conviction du juge – peuvent être réparties en trois catégories selon qu’ils s’attachent à l’antériorité (1), l’immuabilité (2) ou à la neutralité de l’opération en cause (3).
1. L’antériorité de la communication.
En premier lieu, le juge vérifie que la communication considérée n’a pas été spécialement créée en vue des élections [44]. La caractérisation d’un don prohibé ou d’une campagne de promotion illégale sera d’autant plus hypothétique que l’action aura un caractère coutumier, c’est-à-dire traditionnel et récurrent [45]. Il est donc préférable de proscrire le lancement de nouvelles opérations dans les six mois qui précèdent une élection [46]. L’absence de précédent n’est cependant pas un facteur rédhibitoire. Une campagne de communication ou un événement nouveau peut être organisée à une date proche du scrutin si elle répond à des motifs d’intérêt général et que le moment de son déroulement est en lien avec lesdits motifs, tout en restant étrangère au contexte des élections. En ce sens, la distribution inédite de chèques alimentaires ne relève pas de la propagande dès lors qu’elle est justifiée par les besoins impérieux des ménages modestes durant la période de confinement engendrée par l’épidémie de Covid-19 [47].
2. L’immuabilité de la communication.
En deuxième lieu, le juge vérifie que la communication n’a pas été spécialement modifiée en vue des élections. Il considère alors ses caractéristiques, en référence aux pratiques habituelles de la collectivité [48]. Un changement, à l’approche des élections, d’actions pourtant récurrentes, peut caractériser une campagne illégale et/ou un don prohibé, en raison de son ampleur [49]. À cet égard, l’augmentation du nombre de numéros d’une publication, l’évolution de sa périodicité, de sa charte graphique ou de son style rédactionnel, peuvent être considérées comme insolites et se voir sanctionner [50]. Il en va de même de l’accroissement de la durée d’une opération ou du déplacement injustifié de sa date [51]. Aussi, est irrégulier le fait de procéder, pendant la période électorale, à la distribution de colis de Noël à l’ensemble des personnes âgées d’une commune alors qu’auparavant cette distribution était réalisée sous conditions de ressources [52]. Tel n’est en revanche pas le cas si cette distribution constituait une pratique habituelle, dont les caractéristiques n’ont pas été modifiées à l’approche des élections [53].
3. La neutralité de la communication.
La teneur de la communication est un élément essentiel pour distinguer une promotion prohibée de l’information licite [54]. Le juge s’assure que seuls des messages politiquement neutres, dépourvus de tout caractère laudatif et partisan se trouvent diffusés lors de la période préélectorale [55]. Il s’agit d’évoquer la vie locale de manière sobre et factuelle, en informant par exemple le public sur l’existence d’un dispositif ou en le sensibilisant à certaines problématiques, sans mettre en avant l’action de la collectivité et a fortiori celle de ses élus [56]. Il convient de proscrire les références aux futures échéances électorales et tout élément de personnalisation excessive afin que ces actions institutionnelles ne promeuvent ni bilan, ni programme [57]. Cet impératif de tempérance ne vise jamais la presse, qui reste libre de relater les différentes campagnes électorales, sans que ses prises de positions ne constituent des actes de propagande en faveur des candidats concernés [58].
B. La sécurisation des principaux supports de communication.
Tous les vecteurs de communication sont susceptibles de se transformer en instruments de propagande. L’examen de la jurisprudence permet néanmoins de dégager des bonnes pratiques afin de sécuriser ces outils en vue de la période préélectorale. Seront plus spécifiquement analysés les cas des bulletins (1), des opérations événementielles (2) et des supports numériques (3).
1. Les bulletins d’information.
Une collectivité peut continuer de diffuser son bulletin durant la période préélectorale, dès lors que ce document se contente d’informer les administrés des événements jalonnant la vie locale [59]. Ni son format, ni sa périodicité ne doivent évoluer [60]. Son objet doit demeurer habituel pour une telle publication et aucune allusion ne doit être faite aux élections [61]. Dépasse l’information pour devenir un instrument promotionnel la diffusion massive, peu avant le scrutin, d’un bulletin spécial dressant un bilan flatteur de la majorité [62]. A ce titre, l’éditorial de l’exécutif doit être apprécié avec prudence, le fait de politiquement prendre position étant assimilable à une publicité illégale [63]. Spécifiquement, les municipalités d’au moins 1000 habitants dans laquelle un bulletin a été institué ne doivent pas suspendre la publication des tribunes réservées à l’opposition [64], lors de la période qui précède un scrutin [65]. Si cet espace ne doit pas contenir de propos polémiques [66], il ne saurait pour autant caractériser un don, la majorité ne disposant d’aucun droit de regard à son endroit [67]. Par ailleurs, la présence de clichés des élus ne suffit pas à convertir un journal local en vecteur de propagande, dès lors que leur utilisation ne tend qu’à illustrer sobrement l’information apportée aux habitant, sans chercher à valoriser lesdits élus [68].
2. L’organisation d’évènements.
Il n’est pas interdit aux collectivités d’organiser des événements durant la période préélectorale [69]. Pour le juge, la participation d’élus à ces occasions relève de leurs activités normales en cours de mandat [70]. Considérant toutefois les indices susmentionnés, l’événement ne doit pas être organisé en vue des élections. Au contraire, il doit avoir lieu conformément à une périodicité habituelle ou du moins dans des conditions comparables à des manifestations équivalentes [71]. Il est donc recommandé de ne pas anticiper, ni retarder, sa tenue [72]. Il ne s’agit pas davantage de démultiplier, sans motif légitime, les événements à l’approche du scrutin [73]. Enfin, il convient de ne convier que les usagers dûment concernés [74] et de veiller à ce que les discours usent d’un ton mesuré, sans verser dans la valorisation de l’action publique, ni évoquer le bilan et le programme des candidats [75]. Idéalement, les élus se contenteront de faire « acte de présence » [76].
3. Les supports numériques.
Les supports numériques sont des lieux propices à la propagande. Leur création dans la période préélectorale [77], tout comme leur fonctionnement le jour de l’élection [78], ne sont pas en eux-mêmes suffisants pour caractériser une telle propagande. Pour autant, le site internet et les réseaux sociaux de la collectivité sont tenus de respecter la neutralité de moyens publics et n’ont donc pas vocation à se transformer, même indirectement, en vitrines politiques. À l’instar d’un bulletin, il s’agit de s’en tenir à des messages informatifs [79], sans référence aux échéances électorales et sans évolution excessive de leurs caractéristiques. Afin d’éviter toute confusion, le site de la collectivité doit cesser ses éventuels renvois vers ceux d’élus-candidats [80], d’autant qu’il n’est pas inenvisageable que le juge électoral puisse retenir non pas la date de la mise en ligne de la publication, mais celle de son visionnage [81].
À l’approche des élections, la loi impose aux collectivités de ne prendre aucune initiative de nature à promouvoir, même indirectement, l’action et par extension la personne de leurs élus-candidats. Leur communication ne doit pas cesser pour autant. La jurisprudence ne tend, en fin de compte, qu’à sanctionner les abus grossiers, de sorte que seront toujours légales les opérations institutionnelles antérieures, récurrentes quant à leur périodicité, constante quant à leur forme et surtout offrant un contenu informatif quant à l’exercice normal des compétences locales, c’est-à-dire sans élément flagrant de propagande. Ceci doit inciter les collectivités à conserver une attitude mesurée et les conduire à s’interroger sur l’opportunité d’engager des opérations nouvelles ou sensiblement modifiées durant la période préélectorale.
