La Commission des infractions fiscales : rôle et procédure.

La Commission des infractions fiscales a été créée par la loi du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédure aux contribuables en matière fiscale et douanière, dans le but de préserver les contribuables ayant contrevenu à leurs obligations fiscales de tout arbitraire de l’administration fiscale.

Elle a une fonction consultative puisque son principal rôle est de rendre un avis conforme s’agissant des plaintes déposées par l’administration fiscale qui tendent à l’application de sanctions pénales en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre.

Son champ d’intervention concerne principalement le délit de fraude fiscale, infraction définie à l’article 1741 du Code général des impôts, mais a été passablement réduit depuis l’entrée en vigueur de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude.

Pour rappel, le délit de fraude fiscale vise quiconque s’est frauduleusement soustrait ou a tenté de se soustraire frauduleusement à l’établissement ou au paiement total ou partiel de l’impôt.

1. Rôle de la Commission des infractions fiscales.

A. Rôle avant l’entrée en vigueur de la loi du 23 octobre 2018.

Avant l’entrée en vigueur de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, l’article L228 du Livre des procédures fiscales disposait :

« Sous peine d’irrecevabilité, les plaintes tendant à l’application de sanctions pénales en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre sont déposées par l’administration sur avis conforme de la commission des infractions fiscales ».

L’initiative des poursuites pénales en vue de réprimer la fraude fiscale était donc réservée à l’administration fiscale, sur décision du ministre chargé du budget et après avis favorable de la Commission des infractions fiscales, de sorte que le délit de fraude fiscale ne pouvait être poursuivi d’office par le Parquet.

Ce mécanisme, dit du « verrou de Bercy », était une exception au principe de libre exercice de l’action publique par le ministère public. L’administration fiscale considérait qu’il s’agissait d’une formalité substantielle dont le respect était d’ordre public.

La Cour des comptes, quant à elle, considérait que cette situation était préjudiciable à l’efficacité de la lutte contre la fraude fiscale et qu’il était nécessaire d’ouvrir aux Parquets le droit de poursuivre, sans dépôt de plainte préalable par l’administration fiscale, certaines fraudes complexes.

B. Rôle à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 23 octobre 2018.

La loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a profondément modifié la mise en œuvre des poursuites pénales en matière de fraude fiscale, en procédant notamment à la levée partielle du mécanisme dit du « verrou de Bercy ».

Deux voies sont désormais envisageables pour engager des poursuites pour fraude fiscale : la dénonciation automatique des faits par l’administration fiscale au procureur de la République, et la plainte préalable de l’administration fiscale sur avis conforme de la Commission des infractions fiscales.

La nouvelle rédaction de l’article L228 I du Livre des procédures fiscales oblige l’administration fiscale à dénoncer au procureur de la République, sans dépôt de plainte préalable et consultation de la Commission des infractions fiscales, les faits résultant de ses contrôles dès lors que certains critères cumulatifs sont remplis :

1. Le montant des droits fraudés doit être supérieur à 100 000 euros ;

2. Les faits doivent avoir conduit à l’application, au titre de pénalités :
 Soit de la majoration de 100% de ces droits ;
 Soit de la majoration de 80% de ces droits en cas, notamment, de découverte d’une activité occulte, d’abus de droit, de manœuvres frauduleuses ou de dissimulation d’une partie du prix stipulé dans un contrat, ou encore de non-déclaration des avoirs étrangers ;
 Soit de la majoration de 40%, notamment prévue en cas de déclaration fiscale non déposée dans les trente jours suivant la réception d’une mise en demeure, lorsqu’au cours des six dernières années civiles précédant son application, le contribuable a déjà fait l’objet, lors d’un précédent contrôle, de l’application de ces mêmes pénalités ou d’une plainte de l’administration.

Dorénavant, l’administration fiscale est donc tenue de dénoncer les faits de fraude fiscale les plus graves au procureur de la République, qui décidera de l’opportunité des poursuites.

L’administration est également tenue de dénoncer les faits au procureur de la République lorsque des majorations de 40%, 80% ou 100% ont été appliquées à certains contribuables (membres du gouvernement, députés, parlementaires européens, élus départementaux et régionaux…).

S’agissant de l’intervention de la Commission des infractions fiscales, l’article L228 II du Livre des procédures fiscales dispose :

« Sous peine d’irrecevabilité, les plaintes portant sur des faits autres que ceux mentionnés aux premier à cinquième alinéas du I et tendant à l’application de sanctions pénales en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre sont déposées par l’administration à son initiative, sur avis conforme de la commission des infractions fiscales ».

La consultation de la Commission des infractions fiscales avec avis conforme est donc maintenue pour les faits de fraude fiscale autres que ceux donnant lieu à une dénonciation automatique au Parquet, et constitue un préalable nécessaire au dépôt de plainte de l’administration.

La Commission peut rendre un avis favorable ou défavorable au dépôt de plainte pour fraude fiscale.

Il est toutefois précisé que

« l’avis de la commission n’est pas requis lorsqu’il existe des présomptions caractérisées qu’une infraction fiscale a été commise pour laquelle existe un risque de dépérissement des preuves et qui résulte :
1° Soit de l’utilisation, aux fins de se soustraire à l’impôt, de comptes ouverts ou de contrats souscrits auprès d’organismes établis à l’étranger ;
2° Soit de l’interposition de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable établis à l’étranger ;
3° Soit de l’usage d’une fausse identité ou de faux documents au sens de l’article 441-1 du code pénal, ou de toute autre falsification ;
4° Soit d’une domiciliation fiscale fictive ou artificielle à l’étranger ;
5° Soit de toute autre manœuvre destinée à égarer l’administration ».

En outre, la Commission des infractions fiscales est chargée de donner un avis à l’administration lorsque celle-ci :
 Envisage de rendre publiques des sanctions administratives en application de l’article 1729 A bis du Code général des impôts, ce qui vise les amendes ou majorations appliquées à une personne morale à raison de manquements graves caractérisés par un montant de droits fraudés d’un minimum de 50 000 euros et le recours à une manœuvre frauduleuse. Dans ce cas, la publication est effectuée sur le site de l’administration fiscale pendant une durée qui ne peux excéder un an, et porte sur la nature et le montant des droits fraudés et des amendes et majorations appliquées, la dénomination du contribuable, et éventuellement l’activité professionnelle et le lieu d’exercice de cette activité ;
 Envisage d’appliquer la sanction prévue à l’article 1740 D du même Code, à savoir la publication de l’identité des opérateurs de plateforme non coopératifs sur une liste les regroupant. Dans ce cas, la publication porte sur la dénomination commerciale de l’opérateur de plateforme et, éventuellement, sur son activité professionnelle et son Etat ou territoire de résidence.

Au-delà de sa compétence consultative, la Commission des infractions fiscales a également pour mission d’élaborer, chaque année, un rapport d’activité à l’attention du Gouvernement et du Parlement. Ce rapport d’activité est publié et contient des informations relatives au nombre de dossiers reçus et examinés et au nombre d’avis favorables et défavorables émis [1].

Enfin, si le champ d’intervention de la Commission vise principalement le délit de fraude fiscale, il n’est pas limité, selon la jurisprudence, à cette seule infraction. La Cour de cassation a en effet jugé que les dispositions de l’article L228 du Livre des procédures fiscales s’appliquent :
 A l’infraction assimilée au délit de fraude fiscale prévue par l’article 1743 1° du Code général des impôts , qualifiée de « délit comptable » ;
 Mais également à toutes les infractions qui, comme celle prévue par l’article 1772 1. 1° du Code général des impôts , permettent à une personne de soustraire ou tenter de soustraire elle-même ou des tiers à l’établissement ou au paiement des impôts.

En revanche, les délits d’escroquerie à la TVA et de blanchiment de fraude fiscale sont exclus du champ d’intervention de la Commission des infractions fiscales.

2. Procédure devant la Commission des infractions fiscales.

La Commission des infractions fiscales examine les affaires qui lui sont soumises par le ministre chargé du budget (dans les cas dans lesquels sa saisine reste obligatoire).

Le contribuable est obligatoirement avisé de la saisine de la Commission par lettre recommandée avec accusé de réception, expédiée à sa dernière adresse connue de l’administration et indiquant l’essentiel des griefs qui motivent la saisine. En outre, le contribuable est invité à communiquer à la Commission, dans un délai de trente jours, les informations qu’il jugerait nécessaires.

Les juridictions de l’ordre judiciaire (Tribunal judiciaire) sont compétentes pour statuer sur les recours formés contre la saisine de la Commission des infractions fiscales et son avis favorable à l’occasion de poursuites dont le prévenu est l’objet.

Lorsqu’elle est en état, l’affaire est inscrite, à l’initiative du président, au rôle de l’une des sections de la Commission ou de la Commission siégeant en formation plénière.

Le ministre est lié par les avis de la Commission. En cas d’avis défavorable, l’administration fiscale ne pourra donc pas déposer plainte contre le contribuable.

Enfin, un avis favorable de la Commission des infractions fiscales, s’il permet à l’administration fiscale de déposer plainte, ne lie pas le Parquet qui reste libre de déclencher ou non l’action publique.