Le régime juridique de la protection subsidiaire.

L’étranger peut donc solliciter le bénéfice d’une protection internationale.

Cette protection internationale peut prendre différentes formes. L’étranger peut par exemple bénéficier de la protection temporaire. C’est notamment celle qui a été accordée aux Ukrainiens en mars 2022. La Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil, la définit, en son article 2, comme :

« une procédure de caractère exceptionnel assurant, en cas d’afflux massif ou d’afflux massif imminent de personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine, une protection immédiate et temporaire à ces personnes, notamment si le système d’asile risque également de ne pouvoir traiter cet afflux sans provoquer d’effets contraires à son bon fonctionnement, dans l’intérêt des personnes concernées et celui des autres personnes demandant une protection ».

Le dispositif mis en place par la Directive 2001/55/CE a pour objet d’instaurer des normes minimales relatives à l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine et de contribuer à un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil [1].

Il est activé par la Commission européenne, qui soumet la proposition au Conseil de l’Union européenne [2], pour une adoption à la majorité qualifiée [3].

Le Parlement européen est informé de la décision.

La durée d’application de la protection temporaire est d’un an minimum, et peut être prorogée par période de six mois et pour une durée maximum de deux ans au total [4].

Le dispositif prend fin, soit à la fin de la durée maximale, soit après une décision du Conseil (sur proposition de la Commission). La décision du Conseil est fondée sur la constatation que la situation dans le pays d’origine permet un retour sûr et durable des personnes ayant bénéficié de la protection temporaire, dans le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que des obligations des États membres en matière de non-refoulement. Le Parlement européen est informé de la décision du Conseil [5].

Les bénéficiaires de la protection temporaire doivent avoir la possibilité de déposer une demande d’asile à tout moment. L’examen des demandes d’asile, qui n’ont pas été traitées avant l’expiration de la période de protection temporaire, est achevé après l’expiration de cette période [6]. Les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile s’appliquent. En particulier, l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée par une personne bénéficiant de la protection temporaire conformément à la directive est l’État qui a accepté le transfert de ladite personne sur son territoire [7].

L’octroi de la protection temporaire entraîne le bénéfice de droits à faire valoir dans différents domaines : un droit de séjour, l’accès au marché du travail, l’accès au logement, l’aide sociale, l’aide médicale, un droit à la tutelle légale pour les mineurs non accompagnés, l’accès à l’éducation [8].

L’étranger peut aussi se voir reconnaître le statut de réfugié, dans le cadre notamment de l’article L511 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), qui reprend l’essentiel des circonstances dans lesquelles il peut être accordé.

Il est enfin possible de lui octroyer le bénéfice de la protection subsidiaire. La protection subsidiaire remplace l’asile territorial institué par la loi n°98-349 du 11 mai 1998 [9] et trouve son origine dans la Directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, qui a été transposée par anticipation par la loi du 10 décembre 2003 [10].

L’examen des conditions d’octroi de la protection subsidiaire (I) précèdera celui du statut de son bénéficiaire (II).

I- Les conditions d’octroi de la protection subsidiaire.

A- Les conditions négatives.

D’une part, ne pas être éligible au bénéfice du statut de réfugié. D’autre part, ne pas relever d’une des clauses d’exclusion visées par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

1- Ne pas être éligible au bénéfice du statut de refugié.

De l’article L512-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, il ressort que le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié mais pour laquelle il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu’elle courrait dans son pays un risque réel de subir l’une des atteintes graves visées.

C’est dire qu’une demande d’asile est à titre principale appréciée au regard des exigences de l’article L511-1 du CESEDA. Il s’agit d’apprécier si le demandeur satisfait aux critères d’éligibilité à la reconnaissance du statut de réfugié. Si tel n’est pas le cas, l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) apprécient si la demande relève de l’une des hypothèses prévues à l’article L512-1 justifiant l’octroi de la protection subsidiaire [11]. En somme, la protection subsidiaire n’est envisagée que dans la seule hypothèse où la demande de reconnaissance du statut est rejetée [12]. Il s’agit de l’étranger dont la situation personnelle n’est pas de celles qui sont susceptibles de donner lieu à la reconnaissance de la qualité de réfugié [13].

Ces situations sont énumérées notamment par l’article L511-1 du CESEDA, qui dispose que la qualité de réfugié est reconnue :
1° A toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté. Il peut s’agir de militants politiques ou de syndicalistes, de journalistes, d’artistes ou d’intellectuels menacés pour leur engagement en faveur de la démocratie dans leur pays. L’on parle d’asile constitutionnel, qui comporte en réalité deux aspects. L’un, qui est déduit du 4eme alinéa du préambule de la constitution du 27 octobre 1946 dont la portée a été précisée par la loi et la jurisprudence : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République » [14].

L’autre, qui procède de l’article 53-1 de la constitution du 4 octobre 1958 qui dispose que :

« La République peut conclure avec les Etats européens qui sont liés par des engagements identiques aux siens en matière d’asile et de protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales des accords déterminant leurs compétences respectives pour l’examen pour l’examen des demandes d’asile qui leur sont présentées/Toutefois, même si la demande n’entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif » [15].

L’on parle, pour ce second aspect, d’asile gracieux ou régalien. Il est à l’entière discrétion de la puissance publique et « ne saurait constituer un droit » pour la personne qui en sollicite le bénéfice [16].

2° A toute personne sur laquelle le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés exerce son mandat aux termes des articles 6 et 7 de son statut tel qu’adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 14 décembre 1950. On parle d’asile statutaire [17].

3° A toute personne qui répond aux définitions de l’article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. Rappelons qu’aux termes de l’article 1er, A, 2 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole signé à New York le 31 janvier 1967 [18], est considérée comme réfugiée toute personne qui

« craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut, ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ».

La reconnaissance de cette qualité est subordonnée à quatre conditions cumulatives : des craintes personnelles de persécution, des motifs déterminés de crainte, un départ du pays d’origine et l’absence de protection du pays. C’est l’asile conventionnel. Il représente une part substantielle des protections accordées [19].

S’y ajoute la possibilité de bénéficier de ce statut de réfugié par application du principe de l’unité de famille. Il implique, eu égard aux principes généraux du droit applicables aux réfugiés, que la même qualité soit reconnue, sous certaines conditions, à certains des membres de leur famille. Il permet, par exemple, la protection d’un ascendant incapable, dépendant matériellement et moralement d’un réfugié, à la double condition que cette situation particulière de dépendance ait existé dans le pays d’origine du réfugié avant l’arrivée de celui - ci en France et qu’elle ait donné lieu à une mesure de tutelle plaçant l’intéressé sous la responsabilité du réfugié [20]. Il bénéficie par ailleurs aux enfants du réfugié qui étaient mineurs au moment de leur entrée en France (sauf si, ayant fondé leur propre famille, ils ne se trouvent plus en situation de dépendance matérielle et morale vis-à-vis du réfugié [21] [22].

Le principe joue enfin pour la personne de même nationalité qui était unie par le mariage au réfugié à la date à laquelle il a demandé son admission au statut de réfugié ou qui avait avec lui une liaison suffisamment stable et continue pour former avec lui une famille [23], à moins qu’ils ne soient de nationalité différente qu’en raison de la partition d’un Etat [24] ; le juge de l’asile admet son application dans le cas où la compagne d’un réfugié est sans nationalité mais réside habituellement dans le pays de nationalité de ce réfugié. Ainsi, la compagne sans nationalité (car né en Erythrée avant l’indépendance de ce nouvel Etat) d’un réfugié de nationalité éthiopienne bénéficie du principe de l’unité de famille, dès lors que l’Ethiopie est son pays de résidence habituelle et qu’elle ne peut se prévaloir de la protection d’aucun autre Etat [25]. Le principe de l’unité de famille ne trouve pas à s’appliquer dans le cas où la personne qui sollicite le bénéfice du statut de réfugié peut se prévaloir de la protection d’un autre pays dont elle a la nationalité. Ainsi, le conjoint d’un réfugié qui a la même nationalité que ce dernier mais qui possède, en outre, la nationalité d’un autre pays dont il est en mesure d’obtenir la protection, ne peut bénéficier du principe de l’unité de famille du réfugié [26].

Il importe en outre de souligner qu’aux termes de l’article L521 -3 du CESEDA : « Lorsque la demande d’asile est présentée par un étranger qui se trouve en France accompagné de ses enfants mineurs, elle est regardée comme présentée en son nom et en celui de ses enfants ». Aux termes de l’article L531 -23 du même code :

« Lorsqu’il est statué sur la demande de chacun des parents présentée dans les conditions prévues à l’article L521-3, la décision accordant la protection la plus étendue est réputée prise également au bénéfice des enfants. Cette décision n’est pas opposable aux enfants qui établissent que la personne qui a présenté la demande n’était pas en droit de le faire ».

Doit enfin être souligné le cas particulier de demande de transfert de protection. Par principe, un réfugié statutaire ne peut plus, aussi longtemps que son statut lui est maintenu et effectivement garanti dans un Etat, revendiquer une protection auprès d’un autre Etat sans y avoir été préalablement admis au séjour. Si l’intéressé a été préalablement admis au séjour en France dans le cadre des procédures de droit commun applicables aux étrangers, il peut toutefois demander à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides d’exercer à son égard la protection qui s’attache au statut de réfugié [27].

2- Ne pas relever d’une des clauses d’exclusion.

Il importe que l’étranger ne se trouve dans aucune des situations visées à l’article L512-2 du CESEDA. Il dispose en effet que la protection subsidiaire n’est pas accordée à une personne s’il existe des raisons sérieuses de penser :

1° Qu’elle a commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité ;
2° Qu’elle a commis un crime grave ;
3° Qu’elle s’est rendue coupable d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies
4° Que son activité sur le territoire constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’Etat ;
5° Qu’elle a commis, avant son entrée en France, un ou plusieurs crimes qui ne relèvent pas du champ d’application des 1°, 2°, 3° ou 4° et qui seraient passibles d’une peine de prison s’ils avaient été commis en France, et qu’elle n’a quitté son pays d’origine que dans le but d’échapper à des sanctions résultant de ces crimes.

B- Les conditions positives.

1- Les conditions communes.

- Rattachement à un pays.

Il importe tout d’abord de démontrer le rattachement à un pays de nationalité. La personne qui sollicite une protection doit être rattachée à un pays de nationalité (ou de résidence habituelle, lorsqu’il s’agit d’un apatride), dont elle ne peut ou ne veut solliciter la protection car elle a des craintes personnelles d’y subir des persécutions ou atteintes graves. Lorsqu’un demandeur d’asile a une double nationalité, ses craintes sont analysées à l’égard des deux pays concernés [28]. Et si les craintes sont fondées à l’égard de l’un des deux pays de nationalité, mais qu’elles ne le sont pas à l’égard de l’autre pays, le recours pourra être rejeté [29].

- Absence de protection.

Doit ensuite être démontrée l’absence de protection dans le pays de rattachement. A l’instar de l’article 1A2 de la convention de Genève, l’article 2 de la Directive Qualification conditionne l’octroi de la protection subsidiaire au fait que la personne risquant d’être soumise à des atteintes graves ne peut ou ne veut se prévaloir de la protection de son pays d’origine. Ce défaut de protection doit être établi pour ouvrir droit au bénéfice de la protection internationale [30].

L’absence de protection renvoie à deux autres questions. La première est relative à l’existence ou l’action des acteurs de persécutions. Des dispositions de l’article L513-2 du CESEDA, il ressort que les persécutions ou menaces de persécutions prises en compte dans la reconnaissance de la qualité de réfugié et les atteintes graves ou menaces d’atteintes graves pouvant donner lieu au bénéfice de la protection subsidiaire peuvent être le fait des autorités de l’Etat, de partis ou d’organisations qui contrôlent l’Etat ou une partie substantielle du territoire de l’Etat, ou d’acteurs non étatiques dans les cas où les autorités définies au premier alinéa de l’article L513-3 refusent ou ne sont pas en mesure d’offrir une protection.

La deuxième concerne la défaillance, qu’il faut démontrer, des acteurs de la protection. Rappelons que les autorités susceptibles d’offrir une protection peuvent être les autorités de l’Etat ou des partis ou organisations, y compris des organisations internationales, qui contrôlent l’Etat ou une partie importante de son territoire de celui-ci. Cette protection doit être effective.

Une telle protection est en principe assurée lorsque les autorités prennent des mesures appropriées pour empêcher les persécutions ou les atteintes graves, en particulier lorsqu’elles disposent d’un système judiciaire effectif permettant de déceler, de poursuivre et de sanctionner les actes constituant de telles persécutions ou de telles atteintes, et lorsque le demandeur a accès à cette protection [31].

Dès lors, un Etat qui ne contrôle pas la partie de son territoire dont est originaire le requérant ne peut lui offrir une protection adéquate [32] pas plus que l’Etat qui a promulgué la mesure légale à l’origine des persécutions du requérant (CRR….) Par ailleurs, l’existence dans l’arsenal normatif de règles protectrices des victimes de persécutions ou d’atteintes graves est insuffisante, à elle seule, pour attester de la réalité d’une protection. Encore faut-il que l’Etat par différents procédés assurent le respect et l’effectivité de ces mesures.

« Tel sera le cas lorsque des enquêtes sont diligentées à la suite d’allégations de persécutions et que des procédures juridictionnelles effectives, justes et impartiales sont accessible au demandeur » [33].

- Caractéristiques des craintes.

La troisième condition a trait aux caractéristiques des craintes : elles doivent être actuelles et personnelles.

La condition d’actualité suppose la démonstration de ce que le contexte qui a présidé à la fuite du pays et à la demande de protection internationale n’a guère évolué. L’on doit pouvoir établir, au moment où statue l’OFPRA ou la CNDA, que les circonstances ayant présidé aux craintes et risques de persécution se sont maintenues.

A la condition d’actualité des craintes s’ajoutent : celle de personnalité de celles-ci. Il appartient au demandeur d’exposer les circonstances propres à son cas, qui permettront d’établir qu’il est ciblé et visé par des agents persécuteurs. Ce qui n’est pas aisé et qui peut, corrélativement, rendre ardue la tâche des autorités de l’asile.

Grande peut par suite être la tentation, pour elles, de s’en remettre à leur « intime conviction » [34].

« De façon générale, il peut s’avérer très difficile de déterminer si le requérant justifie bien des craintes personnelles, ou s’il s’appuie principalement (voire exclusivement) sur le contexte sociétal et géopolitique prévalant dans son pays d’origine. Au vu de ces difficultés, la protection revêt parfois un caractère systématique au bénéfice de certains requérants. Ainsi les ressortissants érythréens sont-ils, dans la très grande majorité des décisions de la cour, protégés dès lors que leur nationalité est établie, même s’ils ont quitté l’Erythrée très jeunes et s’ils n’ont quasiment pas vécu dans leur pays. Il semblerait en effet qu’ils soient systématiquement inquiétés à leur retour dès lors qu’ils ont franchi la frontière illégalement. De la même manière, les ressortissants soudanais provenant de certaines zones géographiques (en particulier du Darfour) et appartenant à certaines ethnies non arabes sont automatiquement protégés en raison des opinions politiques qui peuvent leur être imputées par le pouvoir en place, qui les accuse généralement d’être affiliés à la rébellion. Dans tous les cas sus mentionnés, les craintes de persécution sont fortement présumées plutôt qu’établies, avec le risque d’accorder une protection systématique à certaines catégories de requérants san se pencher sur l’individualisation des craintes. D’un autre côté, on peut aussi mettre en avant la particularité de la situation dans laquelle se trouvent les requérants au regard du contexte prévalant dans ces différents pays d’origine. Le droit d’asile ayant précisément pour objet d’éviter des persécutions aux personnes réfugiées, il serait de mauvais ton d’exiger de ces dernières qu’elles en aient déjà subies pour être éligibles à une protection. C’est là l’une des difficultés majeures auxquelles ls juges de l’asile sont confrontés » [35].

2- Les conditions spécifiques.

Important est ici, comme d’ailleurs dans d’autres cas, le contexte. Les autorités de l’asile, pour en avoir une bonne connaissance, disposent de la documentation disponible et du concours de différents services. Tel est le cas de la Division de l’information, de la Documentation et des recherches (DIDR) pour l’OFPRA [36].

Tel est également le cas du Centre de recherche et de documentation (CEREDOC) pour la CNDA [37]. Cruciale est également l’aptitude de l’étranger à donner les indications, précisions et explications propres à emporter la conviction de ses interlocuteurs. L’exercice est difficile pour l’intéressé, tant il ignore ce qu’on attend (et exige) en termes de précisions, de cohérence et de spontanéité.

En tout état de cause, il faudrait qu’il existe des motifs sérieux et avérés de croire que l’intéressé court un risque réel de subir l’une des atteintes graves visées par l’article L512-1 du CESEDA.

La peine de mort ou une exécution (PS1) : La protection contre le risque d’être exposé à la peine de mort tire les conséquences en droit de l’asile de son abolition par l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne [38].

La notion d’exécution a par exemple été utilisée en 2015 afin de protéger les demandeurs contre des exécutions sommaires ou extra judiciaires [39].

La torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants (PS2). Ces atteintes graves peuvent être le fait des autorités étatiques comme des personnes privées. Elles peuvent consister à la discrimination dont un enfant né hors mariage peut faire l’objet au Bangladesh, maltraitances infligées aux personnes souffrant de certaines pathologies (en République démocratique du Congo, les enfants souffrant de drépanocytose sont perçus, en raison de la couleur jaune de leurs yeux, comme des enfants sorciers), en une condamnation pénale disproportionnée par rapport aux faits reprochés, en des violences conjugales ou intrafamiliales.

S’agissant d’un civil, une menace grave et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d’une violence qui peut s’étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle et résultant d’une situation de conflit armé interne ou international. (PS3) La PS3 ne peut être accordée que si la région d’origine concernée est caractérisée par une situation de violence aveugle ou indiscriminée. Sont également concernées les personnes qui, quoique originaires d’autres régions de leur Etat de nationalité ou de résidence habituelle, doivent nécessairement traverser une telle zone pour s’y rendre. Deux situations doivent être distinguées relativement à l’exigence d’individualisation ou de personnalisation des risques et des craintes.

S’il s’agit d’une violence aveugle d’intensité exceptionnelle, la PS3 est accordée même sans élément d’individualisation des risques allégués : il suffit que la nationalité et l’origine de l’intéressé soient établies. Le conseil d’Etat a jugé que l’existence d’une menace grave, directe et individuelle contre la vie ou la personne du demandeur n’est pas subordonnée à la condition qu’il rapporte la preuve qu’il est visé spécifiquement en raison d’éléments propres à sa situation personnelle, dès lors que le degré de violence aveugle caractérisant le conflit armé atteint un niveau si élevé qu’il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu’un civil renvoyé dans le pays ou la région concernés courrait, du seul fait de sa présence sur le territoire, un risque réel de subir lesdites menaces [40].

S’il s’agit en revanche d’une violence aveugle mais pas d’intensité exceptionnelle, la PS3 n’est accordée que s’il existe des éléments d’individualisation des risques allégués, par exemple l’état de vulnérabilité de l’intéressé, lié à son âge, à son genre, à sa santé ou à son isolement.

Encore faut-il qu’il s’agisse d’un civil, au sens du droit d’asile. Thierry Graff et Alexis Marie le définissent comme « une personne qui n’a jamais appartenu à un groupe armé (étatique ou non) ou qui, ayant appartenu à un tel groupe, a rompu, autrement que par sa seule fuite du pays, le lien qui l’y attachait » [41].

La Cour nationale du droit d’asile, interprétant la qualité de civil au sens de l’article L512 du CESEDA, a estimé que la possession d’une arme et son utilisation ponctuelle à des fins de défense en dehors de tout ordre ou commandement d’une autorité ne remet pas en cause cette qualité. Une situation de violence de haute intensité résultant d’un conflit armé peut notamment justifier la détention d’une arme [42].

La réunion des conditions permet d’espérer bénéficier de la protection subsidiaire et de ses implications.

II- Le statut du bénéficiaire de la protection subsidiaire.

L’octroi de la protection internationale n’est pas automatique, tant s’en faut. La demande de l’étranger peut être rejetée, par l’OFPRA et par la CNDA [43].

Lorsque la protection subsidiaire est octroyée par une décision du Directeur Général de l’OFPRA, l’étranger dispose de la possibilité de former un recours devant la CNDA pour se voir reconnaître la qualité de réfugié, parce qu’il la juge plus protectrice ou parce qu’il conteste l’analyse faite par l’OFPRA. Ce faisant, il ne prend aucun risque particulier, ne serait-ce que parce que la juridiction ne reviendra pas sur cette protection subsidiaire, d’ores et déjà définitivement acquise [44].

Quoiqu’il en soit, l’octroi de la protection internationale « emporte la jouissance de droits et libertés reconnus par le Etats qui l’accordent » [45]. Ces droits et libertés sont définis par les stipulations des articles 3 à 34 de la convention de Genève (pour les réfugiés) et ont été précisés par les dispositions de la directive n°2011/95/ du 13 décembre 2011. Cette protection internationale, on l’a vu, est liée à un contexte et au comportement de l’intéressé. Autant dire qu’il peut en être privé.

Deux points seront abordés : le contenu de la protection (A) et la perte de la protection (B).

A - Le contenu de la protection.

La décision d’octroyer à un étranger le bénéfice de la protection subsidiaire a pour conséquence de le placer sous la protection de l’Etat d’accueil. Il revient à une institution du pays de protection de se substituer aux autorités du pays d’origine pour lui procurer les documents nécessaires à l’accomplissement des actes de la vie quotidienne. En France, c’est à l’OFPRA qu’est dévolue cette mission.

Il est habilité à délivrer aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, après enquête s’il y a lieu, les pièces nécessaires pour leur permettre soit d’exécuter les divers actes de la vie civile, soit de faire appliquer les dispositions de la législation interne ou des accords internationaux qui intéressent leur protection, notamment les pièces tenant lieu d’actes d’état civil.

Le Directeur général de l’office authentifie les actes et documents qui lui sont soumis.

Les actes et documents qu’il établit ont la valeur d’actes authentiques. Ces diverses pièces suppléent à l’absence d’actes et de documents délivrés dans le pays d’origine.

Les pièces délivrées par l’office ne sont pas soumises à l’enregistrement ni au droit de timbre [46].

Par ailleurs, outre la protection contre le refoulement vers un pays où sa vie serait menacée, la protection internationale confère plusieurs droits [47].

1- Droit au séjour.

En vertu de l’article L424 -9 du CESEDA, l’étranger qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire se voit délivrer une carte de séjour pluriannuelle portant la mention " bénéficiaire de la protection subsidiaire " d’une durée maximale de quatre ans. Cette carte est délivrée dès la première admission au séjour de l’étranger [48].

Après avoir déposé sa demande de carte de séjour pluriannuelle, et dans l’attente de la délivrance de cette carte, l’étranger a le droit d’exercer la profession de son choix dans les conditions prévues à l’article L414-11 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile [49].

De l’article R424-7 du CESEDA, il ressort que le préfet procède à la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle prévue aux articles L424-9 ou L424-11 dans un délai de trois mois à compter de la décision d’octroi de la protection subsidiaire par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides ou la cour nationale du droit d’asile.

Ce délai n’est pas applicable aux membres de la famille visés à l’article L561-2. Force est cependant d’observer que ce délai de trois mois n’est pas toujours respecté, tant s’en faut. Nombreux sont en effet les bénéficiaires de la protection internationale qui attendent plusieurs mois, voire davantage, avant de se voir délivrer le titre de séjour.

Certains sont parfois obligés de saisir la juridiction administrative de droit commun. Si les textes, notamment l’article L424-10 du CESEDA, lui reconnaissent le droit d’exercer l’activité professionnelle de son choix dès le dépôt de sa demande, il convient toutefois de souligner que ses différents interlocuteurs exigeront presque toujours le titre de séjour et ne se satisferont pas de la présentation d’une attestation.

2- Droit à la réunification familiale.

Le droit à la réunification familiale permet aux membres de la famille d’un réfugié ou du bénéficiaire de la protection subsidiaire de le rejoindre sur le territoire de l’Etat d’accueil, sans toutefois bénéficier eux-mêmes d’une protection internationale. Il appartient aux membres de la famille d’une personne protégée de saisir les autorités consulaires d’une demande de visa long séjour en fournissant les pièces d’état civil justifiant leur lien avec la personne protégée [50].

Une carte de séjour pluriannuelle portant la mention « membre de la famille d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire », identique à la carte prévue à l’article L424-9 délivrée à l’étranger qui a obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire, est délivrée à :
1° Son conjoint, son partenaire avec lequel il est lié par une union civile ou à son concubin, s’il a été autorisé à séjourner en France au titre de la réunification familiale dans les conditions prévues aux articles L561-2 à L561-5 ;
2° Son conjoint ou partenaire avec lequel il est lié par une union civile, âgé d’au moins dix-huit ans, si le mariage ou l’union civile est postérieur à la date d’introduction de sa demande d’asile, à condition que le mariage ou l’union civile ait été célébré depuis au moins un an et sous réserve d’une communauté de vie effective entre époux ou partenaires ;
3° Ses enfants dans l’année qui suit leur dix-huitième anniversaire ou entrant dans les prévisions de l’article L421-35 ;
4° Ses parents, si l’étranger qui a obtenu le bénéfice de la protection est un mineur non marié.

Aisée en théorie, la mise en œuvre de la réunification familiale peut être d’une redoutable complexité. L’instruction des demandes de visa, de la compétence des autorités consulaires, rend parfois nécessaires des vérifications pour prévenir les risques de fraude. Elles portent notamment sur l’authenticité des actes d’état civil et la réalité du lien avec la personne protégée [51].

Ce qui dans le meilleur des cas est seulement de nature à rallonger les délais de délivrance du visa et de reconstitution de la cellule familiale. Il arrive aussi, ce qui est plus rude, qu’un refus soit opposé à la demande de visa, rendant ainsi nécessaire l’exercice de recours formés devant la commission des recours contre les décisions de refus de visa et, le cas échéant, devant le Tribunal administratif de Nantes. Encore faut-il souligner qu’il faut parfois envisager un autre recours, lorsque l’administration tarde à exécuter le jugement par lequel le Tribunal administratif de Nantes a fait droit à la demande du requérant. Lourdes et complexes sont alors les conséquences : sur l’étranger esseulé en France, sur son conjoint et les enfants restés au pays, sur le couple dont la solidité est ainsi soumise à rude épreuve [52].

3- L’extension de la protection aux descendants.

A la différence de la réunification familiale, qui permet seulement à la famille de la personne protégée de la rejoindre et d’obtenir un titre de séjour, le principe de l’unité familiale entraîne, sous certaines conditions, l’extension du statut aux membres de la famille (ascendants, descendants, conjoints) avec les droits et les obligations y afférents.

Certes, le principe de l’unité de la famille est réservé aux réfugiés et n’a par suite pas vocation à s’appliquer en matière de protection subsidiaire. Les enfants de la personne protégée peuvent cependant bénéficier de cette protection subsidiaire sur un autre fondement que celui de l’unité familiale.

De fait, aux termes de l’article L521 - 3 du CESEDA : « Lorsque la demande d’asile est présentée par un étranger qui se trouve en France accompagné de ses enfants mineurs, elle est regardée comme présentée en son nom et en celui de ses enfants ». Aux termes de l’article L531 - 23 du même code : « Lorsqu’il est statué sur la demande de chacun des parents présentée dans les conditions prévues à l’article L521-3, la décision accordant la protection la plus étendue est réputée prise également au bénéfice des enfants. Cette décision n’est pas opposable aux enfants qui établissent que la personne qui a présenté la demande n’était pas en droit de le faire ».

Par ailleurs et surtout, la Cour nationale du droit d’asile a jugé que tous les enfants mineurs d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire doivent pouvoir bénéficier de cette même protection, même s’ils sont nés après que cette protection lui a été accordée [53].

Comme le souligne Jean- Marc Favret, « La cour fait notamment jouer l’effet direct de la convention internationale des droits de l’enfant de 1989, ce qui lui permet d’aligner la situation des enfants des bénéficiaires de la protection subsidiaire sur celle des enfants des réfugiés » [54].

4- Droit de circulation.

Le droit de circulation assure à la personne protégée le droit de circuler librement à l’intérieur du territoire de l’Etat d’accueil, dans les mêmes conditions et avec les mêmes restrictions que celles qui sont prévues pour les ressortissants d’autres pays tiers résidant légalement sur ce territoire [55].

Par ailleurs, les personnes protégées doivent être libres de quitter le territoire de l’Etat d’accueil. L’article 25 de la directive qualification oblige, pour ce faire, les Etats d’accueil à leur délivrer des documents de voyage [56].

L’article L561-10 du CESEDA en précise les modalités :

« A moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d’ordre public ne s’y opposent, l’étranger titulaire d’un titre de séjour en cours de validité auquel le bénéfice de la protection subsidiaire a été accordé en application de l’article L512-1 qui se trouve toujours sous la protection de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides peut se voir délivrer un document de voyage dénommé "titre d’identité et de voyage "l’autorisant à voyager hors du territoire français. Ce titre permet à son titulaire de demander à se rendre dans tous les Etats, à l’exclusion de celui ou de ceux dans lesquels il est établi qu’il est exposé à l’une des atteintes graves énumérées au même article L512-1 ».

L’on observera simplement que ce qui est impératif dans le cadre de la directive [57] devient une possibilité dans le CESEDA [58].

Par suite et enfin, la personne protégée bénéficie de l’article 21 de la Convention d’application de l’Accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les Gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, qui permet à tout ressortissant d’un Etat tiers titulaire d’un titre de séjour délivré par un Etat membre de

« circuler librement pendant une période de trois mois au maximum sur le territoire des autres Parties Contractantes, pour autant qu’ils remplissent les conditions d’entrée visées à l’article 5, paragraphe 1, points a), c) et e), et qu’ils ne figurent pas sur la liste de signalement nationale de la Partie Contractante concernée ».

5- Droits sociaux.

La directive qualification prévoit par ailleurs plusieurs droits sociaux dont :

L’accès à l’éducation : Les États membres accordent le plein accès au système d’éducation à tous les mineurs qui se sont vu octroyer une protection internationale, et ce dans les mêmes conditions qu’à leurs ressortissants. Ils permettent aux adultes qui se sont vu octroyer une protection internationale d’avoir accès au système éducatif général ainsi qu’au perfectionnement ou à la reconversion professionnels dans les mêmes conditions qu’aux ressortissants de pays tiers résidant légalement sur leur territoire [59].

L’accès au logement : Les États membres veillent à ce que les bénéficiaires d’une protection internationale aient accès à un logement dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficient les ressortissants d’autres pays tiers résidant légalement sur leur territoire.

Tout en autorisant la pratique nationale consistant à disperser les bénéficiaires d’une protection internationale, les États membres s’efforcent de mettre en œuvre des politiques destinées à prévenir toute discrimination à l’égard des bénéficiaires d’une protection internationale et à garantir l’égalité des chances en matière d’accès au logement [60].

La protection sociale : Les États membres veillent à ce que les bénéficiaires d’une protection internationale reçoivent, dans l’État membre ayant octroyé ladite protection, la même assistance sociale nécessaire que celle prévue pour les ressortissants de cet État membre.

Par dérogation à la règle générale énoncée au paragraphe 1, les États membres peuvent limiter aux prestations essentielles l’assistance sociale accordée aux bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire, ces prestations essentielles étant servies au même niveau et dans les mêmes conditions d’accès que ceux applicables à leurs propres ressortissants [61].

Les soins de santé : Les États membres veillent à ce que les bénéficiaires d’une protection internationale aient accès aux soins de santé dans les mêmes conditions d’accès que les ressortissants de l’État membre ayant octroyé cette protection.

Les États membres fournissent, dans les mêmes conditions d’accès qu’aux ressortissants de l’État membre qui a octroyé la protection, les soins de santé appropriés, y compris le traitement des troubles mentaux éventuellement requis, aux bénéficiaires d’une protection internationale qui ont des besoins particuliers, tels que les femmes enceintes, les personnes handicapées, les personnes qui ont été victimes de torture, de viol ou d’une autre forme grave de violence morale, physique ou sexuelle ou les mineurs qui ont été victimes de toute forme d’abus, de négligence, d’exploitation, de torture, de traitements cruels, inhumains et dégradants ou de conflits armés [62].

L’accès à l’emploi : Les États membres autorisent les bénéficiaires d’une protection internationale à exercer une activité salariée ou non salariée, sous réserve des règles généralement applicables dans le secteur d’activité concerné et dans les services publics, immédiatement après que la protection a été octroyée.

Les États membres veillent à ce que des activités telles que des possibilités de formation liée à l’emploi pour les adultes, des actions de formation professionnelle, y compris des formations pour améliorer les compétences, des expériences pratiques sur le lieu de travail et des services de conseil fournis par les agences pour l’emploi soient offertes aux bénéficiaires d’une protection internationale dans des conditions équivalentes à celles applicables à leurs ressortissants.

Les États membres s’efforcent de faciliter le plein accès des bénéficiaires d’une protection internationale aux activités visées au paragraphe 2.

La législation nationale s’applique en ce qui concerne les rémunérations, l’accès aux régimes de sécurité sociale liés aux activités professionnelles salariées ou non salariées, ainsi que les autres conditions relatives à l’emploi [63].

B- Perte de la protection.

1- Relativement aux motifs. Eu égard aux éléments au regard desquels elle lui a été octroyée, le bénéficiaire de la protection subsidiaire est susceptible d’en être privé. Les hypothèses dans lesquelles cette privation peut intervenir se regroupent autour des idées de cessation, d’exclusion ou de fraude. La première situation est indépendante de l’intéressé, alors que les deux autres renvoient à des faits dont il est l’auteur. Les modalités de cette privation varient également selon les motifs retenus et selon que la protection a été octroyée par l’OFPRA ou par les autorités juridictionnelles (Cour nationale du droit d’asile ou Conseil d’Etat).

Pour ne prendre que le cas de l’OFPRA, aux termes de l’article L512-3 du CESEDA, il met fin, de sa propre initiative ou à la demande de l’autorité administrative, au bénéfice de la protection subsidiaire lorsque les circonstances ayant justifié l’octroi de cette protection ont cessé d’exister ou ont connu un changement suffisamment significatif et durable pour que celle-ci ne soit plus requise.

Il met également fin à tout moment, de sa propre initiative ou à la demande de l’autorité administrative, au bénéfice de la protection subsidiaire dans les cas suivants : le bénéficiaire de la protection subsidiaire aurait dû être exclu de cette protection pour l’un des motifs prévus à l’article L512-2 ; la décision d’octroi de la protection subsidiaire a résulté d’une fraude ; le bénéficiaire de la protection subsidiaire doit, à raison de faits commis après l’octroi de la protection, en être exclu pour l’un des motifs prévus à l’article L512-2.

2- Relativement à la procédure. Lorsque l’Office français de protection des réfugiés et apatrides envisage de mettre fin au statut de réfugié en application des articles L511-7 ou L511-8 ou au bénéfice de la protection subsidiaire en application de l’article L512-3, il informe par écrit la personne concernée de l’engagement de cette procédure ainsi que de ses motifs [64].

La personne concernée est mise à même de présenter par écrit ses observations sur les motifs de nature à faire obstacle à la fin du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire.

Si l’Office français de protection des réfugiés et apatrides estime toutefois nécessaire de procéder à un entretien personnel, celui-ci se déroule dans les conditions prévues aux articles L531-12 à L531-21 [65].

La décision de l’OFPRA de mettre fin au statut de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire est notifié par écrit à la personne concernée, par tout moyen garantissant la confidentialité et la réception personnelle de cette notification. Elle est motivée en fait et en droit et précise les voies et délais de recours.

3- Relativement aux conséquences. Lorsqu’il est mis fin au bénéfice de la protection subsidiaire par décision définitive de l’OFPRA ou par décision de justice ou lorsque l’étranger renonce à ce bénéfice, la carte de séjour prévue aux articles L424-9 et L424-11 est retirée.

La perte du bénéfice de la protection subsidiaire peut cependant n’avoir que des effets limités sur la situation de l’intéressé. D’abord parce qu’il dispose de la possibilité de demander son admission au séjour sur d’autres fondements que celui de l’article L512-1 du CESEDA. Ensuite parce que la carte de séjour ne peut être retirée quand l’étranger est en situation régulière depuis au moins cinq ans. [66].

L’épithète « subsidiaire » ne doit pas faire illusion. Il n’est pas synonyme d’« accessoire ». Cette protection n’est subsidiaire que dans la phase d’examen de la demande de l’étranger : son contenu est assez proche de celui de la protection conventionnelle [67]. Au demeurant, les autorités européennes ont souhaité aligner son régime sur celui de la protection conventionnelle ; ont établi un régime commun aux deux protections [68].