L’open data est-elle une contrainte ou une opportunité pour les collectivités territoriales ?

Sur ce dernier point, le constat peut paraître amer : les outils numériques développés et censés facilités le droit d’accès et de réutilisation des informations publiques aux populations peuvent, par la même occasion, entraver la réalisation de ces droits.

Envisagé par le dictionnaire Larousse, l’open data, dérivé des mots anglais « open » pour « ouvert », et « data », pour « données », désigne « la mise à disposition de données numériques, d’origine publique ou privée, libres d’accès et réutilisables par tous » [1]. En d’autres termes, fondé sur le respect du droit à l’information [2], à la libre circulation du savoir, à la transparence et à la redevabilité... du contrôle de leur source […], des données collectées ou produites par des organismes publics, souvent de nature statistique [3].

Sur le volet juridique, l’open data prend d’abord sa source « du droit de savoir » découlant de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, notamment en son article 15, duquel on pouvait lire que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » [4] ; ensuite, à partir de 1978, avec la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés [5], dite loi CADA, il acquiert une consécration concrète avec l’émergence d’un véritable « droit d’accès à l’information publique ». Au sein des collectivités territoriales, la consécration de l’open data s’est faite avec la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dite loi Lemaire, visant à favoriser « la circulation des données et du savoir » [6] à travers l’ouverture des données publiques et d’intérêt général, la création d’un service public de la donnée et le libre accès aux écrits de la recherche publique. Cette dernière, plus concrètement, consacre donc au profil des collectivités territoriales des obligations en matière d’open data, en vertu desquelles elles sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux autres administrations ou aux populations qui en font la demande pour l’accomplissement de leurs missions de service public, de veiller à la mise en ligne d’un certain nombre de documents présentant un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental, et, dans certains cas exceptionnels prévus par la loi, de rendre public certains documents présentant un caractère personnel [7].

L’open data, tel que défini, occupe une place importante aussi bien à l’échelon national qu’à l’échelon local français. A l’échelon national, cette importance s’aperçoit ostensiblement dans le développement d’outils numériques permettant un libre accès à certaines données étatiques et la libre réutilisation de ces données publiques ouvertes. C’est le cas, en matière de justice, avec l’admission [8] de la LegalTech [9] ou justice prédictive qui a permis de développer certaines applications comme Télérecours [10] ou Légifrance [11]. C’est le cas aussi, en matière médical et économique, avec l’admission, dans le premier cas, du concept de E-santé qui a permis le développement d’applications comme Doctolib [12], Santé.fr [13], ou encore TousAntiCovid [14], et, dans le second cas, d’applications comme Economie.gouv [15] ou Infosoc.fr [16]. Cette ouverture de l’information aux publiques place, in fine, la France, depuis quelques années, dans le peloton de tête des grands pays de l’open data, si l’on se réfère aux derniers classements internationaux (2016), notamment ceux du Global open data Index (4e rang) [17] et de l’Open data Barometer (5e rang) [18].

A l’échelon local toutefois, la situation est bien différente. Si l’open data s’analyse comme une opportunité [19] pour les collectivités territoriales, en ce qu’il permet non seulement d’améliorer le fonctionnement démocratique par la transparence et l’ouverture de l’information, d’améliorer l’efficacité de l’action publique et de proposer de nouvelles ressources pour l’innovation économique et sociale par des outils numériques de plus en plus divers et variés ; il reste que, dans une certaine mesure, il constitue une contrainte avérée pour ces collectivités territoriales. Sur ce dernier point, le constat peut paraître amer : les outils numériques développés et censés facilités le droit d’accès et de réutilisation des informations publiques aux populations peuvent, par la même occasion, entraver la réalisation de ces droits. Dans le premier cas, souvent difficile à définir, les informations publiques sont constamment malmenées par les politiques des collectivités territoriales [20], compliquant ainsi leur accessibilité. Dans le second cas, la réutilisation des informations publiques est rendue plus difficile aux populations, violant au passage leur droit d’accès et de réutilisation des informations publiques [21].

Cette dernière situation offre de s’interroger à la question suivante : l’open data, au sein des collectivités territoriales, constitue-il une opportunité ou, au contraire, une véritable contrainte ?

La réponse à une telle préoccupation n’est pas son intérêt, en ce qu’elle permet, non seulement de comprendre le rôle joué par l’open data dans le fonctionnement démocratique des collectivités territoriales par la transparence et l’ouverture de l’information, l’efficacité de l’action publique et l’admission de nouvelles ressources pour l’innovation économique et sociale [22], et de mesurer, par la même occasion, les dangers concrets engendrés ou suscités par l’open data aussi bien pour la démocratie locale que pour la protection des libertés individuelles [23] et collectives [24].

La présente analyse s’altéra à montrer donc, d’une part, les raisons qui font croire que l’open data constitue bel et bien une réelle opportunité au service des collectivités
territoriales (I) et, d’autre part, les mêmes raisons qui fondent ou justifient les contraintes engendrés ou suscités par l’open data sur le fonctionnement des collectivités locales (II).

I. L’open data : une véritable opportunité au service des collectivités territoriales.

L’open data est une véritable opportunité au service des collectivités territoriales, car non seulement c’est un excellent moyen d’amélioration du fonctionnement démocratique (A), mais c’est aussi et surtout un moyen d’amélioration de l’efficacité de l’action publique (B).

A. L’open data comme moyen d’amélioration du fonctionnement démocratique.

La volonté de rendre l’administration plus transparente et plus démocratique par le recours à l’open data procède, on l’a dit, de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, duquel on pouvait lire que « La société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration ». Cette volonté de transparence, pour l’essentiel, a été formalisée par le législateur, d’abord à l’article 106 de la loi NOTRe [25], puis transposée à l’article L1112-23 du CGCT [26].

Suivant cet article, la volonté de transparence recherchée vise, pour les collectivités territoriales et leurs groupements, la mise à disposition d’informations publiques libres d’accès et réutilisables par tous.

Ces informations peuvent toutefois revêtir diverses formes : administratif, social et fiscal.Tandis que les informations administratives visent essentiellement celles qui sont communiquées dans les documents administratifs [27], à savoir : les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et les décisions produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par les collectivités territoriales ; les informations fiscales, quant à elles, visent substantiellement les délibérations budgétaires, les comptes administratifs, et autres documents fiscaux.

Ces informations de nature publique, conformément au principe de transparence, doivent être communiquées [28], sous certaines conditions28, à titre gratuit [29], à toute personne qui en fait la demande.

En outre, les informations publiques communiquées doivent pourvoir être réutilisables [30]. Sur ce point, il faut noter que le principe de réutilisation des informations publiques vise principalement « les informations publiques (…) disponibles sous forme électronique » [31]. Ces informations, pour respecter le principe de transparence, doivent être diffusées « si possible » dans « un standard ouvert et aisément réutilisable, c’est-à-dire lisible par une machine » [32].

L’open data, comme on le voit, permet donc la mise à disposition de données publiques
collectées en format numérique sur des plateformes dédiées permettant leur libre accès ainsi que leur libre réutilisation. Il s’envisage dès lors comme un véritable moyen d’amélioration du fonctionnement démocratique des collectivités. Sur ce point, il peut être à la fois bénéfique aussi bien pour les élus locaux que pour les citoyens. Concernant les élus locaux, il faut noter que les politiques [33] d’open data constituent une ressource de communication non négligeable pour les élus locaux. Elles mettent en scène l’action de l’exécutif local et dessinent la figure de l’élu réformateur, soucieux de performance publique et de service à l’habitant ; d’un élu vertueux, prêt à assumer la transparence ainsi que la coconstruction des décisions par la libération des données publiques. Concernant les citoyens, il faut noter que l’open data est un moyen de promotion et de protection du droit d’accès des citoyens à l’information produite par les administrations [34]. Plus nettement, les citoyens disposent de pouvoirs étendus pour valider, discuter, contester ou amender toute forme de décision publique ; ils participent aussi à l’élaboration des décisions en participant à des instances électorales numériques [35].

B. L’open data comme moyen d’amélioration de l’efficacité de l’action publique.

L’open data est aussi un moyen d’amélioration de l’efficacité de l’action publique, et plus
largement, de renforcement de la participation des citoyens.

En effet, notons tout d’abord que l’open data constitue pour les collectivités territoriales une véritable opportunité devant servir à booster leur attractivité. Sur ce point, l’ouverture des données publiques, prévue par la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique [36], est devenue une obligation pour les collectivités territoriales de plus de 3.500 habitants et employant au moins 50 agents ou salariés.

L’objectif visé par cette loi est de permettre à tous les citoyens d’accéder à la data.

Toutefois, seront considérées, aux termes de la loi précitée, comme publique, les données produites ou reçues dans le cadre de l’exercice d’une mission de service public. Aussi, généralement, leur publication se fait-il sous la forme de documents administratifs numérisés, disponibles au sein de plateformes open data, véritables bases de données publiques. En mars 2019, par exemple et à ce propos, l’observatoire Open Data des territoires recensait près de 170 plateformes de publications territoriales, ainsi que 35 plateformes de publication nationales. Les documents mis à disposition par les collectivités territoriales sur ces plateformes sous forme électronique, doivent l’être néanmoins « dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé » [37].

Cela fait, de nombreuses données peuvent ainsi être communiquées. L’open data porte aussi bien sur les marchés publics, que sur les data liées aux transports ou à l’emplacement d’équipements sportifs. Par exemple, depuis le 1er octobre 2018, les collectivités locales doivent publier les données essentielles des contrats de marché public supérieurs à 25.000 euros HT.

Ensuite, dans un souci d’amélioration des de l’efficacité de l’action publique, l’open data se positionne comme un atout indéniable pour l’attractivité [38] des collectivités territoriales. Sur ce point, l’open data en facilitant la mise en ligne des données publiques locales, par l’entremise applications diverses et variées, permet aux villes de séduire de nouveaux habitants, des touristes ou encore des entreprises. Ainsi, par exemple, la connaissance en temps réel des modes de transports disponibles,l’information personnalisée des offres de services existantes dans tel ou tel quartier, sont des aides précieuses pour les résidents et les visiteurs. Il en va de même des données sur la consommation énergétique d’un territoire ou d’utilisation des énergies renouvelables, qui, elles aussi, facilitent la mise en œuvre des opérations d’efficacité énergétique. En outre, l’ouverture et le partage des données aident aussi les villes à optimiser la gestion de l’espace urbain. Les équipes de Citégestion, filiale de Citelum (groupe EDF) [39], par exemple, ont ainsi pu développer le logiciel MUSE, qui une plateforme collaborative permettant de piloter de manière centralisée toutes les infrastructures électriques urbaines connectées. Avec MUSE donc, une commune peut réaliser l’inventaire précis des équipements électriques et des réseaux associés grâce à des services de géolocalisation, cartographie, référencement, organiser les interventions sur le terrain et réaliser des économies de maintenance et d’énergie.

L’ouverture des données publiques et leur réutilisation, comme on le voit, s’offre comme une opportunité, un réel atout pour les collectivités territoriales et leurs groupements, non seulement sur le terrain de l’amélioration du fonctionnement démocratique mais aussi sur celui de l’efficacité de l’action publique. Il reste que, à quelques exceptions près, l’open data peut bel et bien constituer un réel danger pour les collectivités territoriales.

II. L’open data : une véritable contrainte pour les collectivités territoriales.

L’open data s’analyse comme en une véritable contrainte pour les collectivités territoriales. Cette situation s’explique doublement par le fait que l’open data un dispositif difficilement applicable au niveau des modalités d’ouverture des données publiques (A), d’un côté, et, de l’autre côté : un dispositif peu abouti au niveau des modalités de réutilisation des données publiques (B).

A. L’open data : un dispositif difficilement applicable au niveau des modalités d’ouverture des données publiques.

L’article L1112-23 du CGCT, on l’a dit, pose comme obligation aux « collectivités territoriales de plus de 3.500 habitants ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent de rendre accessibles en ligne les informations publiques mentionnées à l’article 10 de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, lorsque ces informations se rapportent à leur territoire et sont disponibles sous forme électronique ». Cette obligation, si elle ambitionne accorder plus de place au droit à l’information [40], à la libre circulation du savoir, et à la transparence, demeure difficilement applicable par les collectivités territoriales.

Tout d’abord, la première qui s’oppose aux collectivités territoriales est d’ordre sémantique. En effet, à la lecture du contenu de l’article L1112-23 du CGCT, on pourrait présumer que l’obligation d’ouverture qui vise bien les informations publiques dans la droite ligne de la loi de 1978, ne concerne pas l’ensemble des données publiques, mais seulement ce que l’on pourrait qualifier de document administratif au sens de ladite loi.

Or, selon la doctrine [41], si un document administratif peut être accessible (logique de demande), une information publique doit, quant à elle, fait l’objet d’une diffusion avant d’être offerte à réutilisation par toute personne qui en fait la demande (logique de demande), tandis qu’une donnée publique s’inscrit, in fine, dans la perspective de l’Open data en ce qu’il s’agit d’une donnée ouverte (logique d’offre du format ouvert).

Ainsi, les seuls documents visés par l’article précité, et rentrant dans le champ des informations publiques, serait donc, à en croire l’article 10 de la loi de 1978, les documents produits ou détenus par l’administration, ce qui comprend « notamment le dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions ». Au contraire des autres documents, ces dernières peuvent être réutilisées librement sans que la collectivité ne puisse s’y opposer ; à condition toutefois que les informations publiques ne soient ni altérées, ni dénaturées [42] par la réutilisation en se conformant par ailleurs à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative aux données à caractère personnel, d’un côté, et, de l’autre côté, à condition que l’on ne soit pas dans le champ des exclusions [43].

Ensuite, la seconde difficulté qui s’oppose aux collectivités territoriales dans le respect de leurs obligations en matière de diffusion des informations publiques est d’ordre structurel. Sur ce point, il faut noter que l’aménagement numérique du territoire et les découpages territoriaux ne rendent pas facile la mise en place de l’obligation légale précitée. Concernant l’aménagement numérique du territoire, sans réseau numérique, ou plus exactement avec un débit minimum de connexion de 2 Mbit/s, les collectivités ont vocation à regagner la fameuse « zone blanche » qui exclut toute action de communication extérieure.

Les chiffres en la matière sont trompeurs, car si la France avait atteint le taux de 99,3% de couverture en haut débit fixe en une décennie, seulement 77% du territoire bénéficie encore aujourd’hui d’une couverture correcte avec un débit supérieur à 2 Mbit/s [44]. Concernant les découpages territoriaux, on note là encore des difficultés significatives.

En effet, si la France compte un grand nombre de communes [45], une bonne part de ces communes, en raison de leur forte ruralité [46], n’attirent pas les opérateurs privés. Les chiffres, à ce niveau, sont assez significatifs : 61% des communes de 3.500 à 10.000 habitants ont moins de cinq postes informatiques, auquel s’ajoute plus de la moitié des communes qui n’ont ni serveur informatique, ni personnel dédié en charge de ces questions [47]. De plus, toujours sur ce point, il faut noter que l’admission au profil des collectivités territoriales du principe de libre administration [48] ne facilite pas vraiment les choses.

Car les collectivités territoriales vont mettre plus de temps à prendre de mesures politiques visant à rendre effectif l’application sur leur territoire de l’obligation légale de diffusion des informations.

B. L’open data : un dispositif peu abouti au niveau des modalités de réutilisation des données publiques.

Les collectivités territoriales, malgré la législation récente, sont encore loin de mettre à
disposition toutes les données publiques qu’elles gèrent ou encore d’en faciliter leur pleine réutilisation, ce qui fait malheureusement de l’open data un dispositif peu abouti.

Sur la question de la réutilisation des données publiques, il faut noter que loi du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de réutilisation des informations du secteur public impose aux collectivités territoriales l’obligation de faciliter la réutilisation, à titre gratuit, des informations publiques. Concrètement, ce principe [49] permet aux personnes physiques ou morales d’utiliser, à des fins commerciales ou non, et pour un objectif autre que celui initial de la mission de service public pour lequel ils ont été produits, des documents qui appartiennent aux collectivités publiques.

Toutefois, dans la pratique, la mise en place de ce principe est difficilement respectée.

Car, si on assiste dans certaines collectivités territoriales à l’instauration d’une tarification excessive des données publiques [50] ; dans d’autres collectivités, plus surprenant encore, on va même jusqu’à instaurer des droits de propriété intellectuelle ou des droits voisins sur les données publiques [51]. Ce qui aura conséquence au profil des citoyens la violation de leur droit d’accès et de réutilisation des informations publiques.

Une autre entorse portée au du droit d’accès et de réutilisation des données publiques, c’est la violation par les collectivités territoriales de certaines libertés fondamentales reconnues aux individus. Sur ce point, il noter que, par exemple, la non disposition par certaines collectivités de dispositifs efficaces d’anonymisation [52] des données personnelles contribue une violation au droit au respect de la vie privée [53].

Les chiffres [54], à ce niveau, sont révélateurs : près de deux millions de personnes sont touchées par la violation de leurs données personnelles, soit plus de 20% en 2020, et individuellement, le nombre de violations de données personnelles par jour est passé de 4,5 à 7, en un an et demi. Les secteurs les plus touchés sont les sciences et techniques (161) et l’Administration publique (161), suivis par les secteurs de la finance et des assurances (136), de la santé (101) et de l’information et la communication (96).

Cette situation est davantage compliquée par l’absence de sanctions financières [55] applicables aux collectivités territoriales et leurs groupements en cas de non-respect des règles dégagées par le règlement général sur la protection des données personnelles (RGPD) ou par la loi informatique et libertés.