1. Les règles d’évaluation prévues par le Code de l’expropriation.
La première particularité de l’indemnisation devant le juge de l’expropriation consiste en une dérogation au principe de la réparation intégrale du préjudice.
En effet, l’article L321-1 du Code de l’expropriation prévoit que
« Les indemnités allouées couvrent l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation ».
Par la formulation de ces dispositions visant uniquement le préjudice matériel, le préjudice moral susceptible d’être causé lors d’une procédure d’expropriation n’est pas indemnisé, ce que la jurisprudence interne confirme de manière constante [1].
Parmi les autres exclusions dans l’indemnisation d’un préjudice, il convient également d’indiquer que, dans le cadre d’une procédure de préemption, est exclue toute indemnité accessoire comme en dispose le premier alinéa de l’article L213-4 du Code de l’urbanisme, aux termes duquel :
« A défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi ».
Relevons ici que l’exclusion d’une indemnité de remploi, dans le cadre d’une préemption, est en cohérence avec son exclusion dans le cadre d’une procédure d’expropriation, où l’article R322-5 du Code de l’expropriation écarte toute indemnité de remploi lorsque
« les biens étaient notoirement destinés à la vente, ou mis en vente par le propriétaire exproprié au cours de la période de six mois ayant précédé la déclaration d’utilité publique ».
Ceci précisé, d’autres règles particulières - prévues aux articles L322-1 et suivants du Code de l’expropriation - encadrent l’appréciation du juge du fond dans la fixation de l’indemnité principale correspondant à la valeur vénale d’un bien.
En premier lieu, l’indemnité principale sera fixée en tenant compte de la consistance du bien au jour de la date de l’ordonnance portant transfert de propriété [2] ; à défaut, il sera tenu compte de la consistance du bien à la date du jugement de première instance [3].
L’objectif recherché par ces dispositions est de ne pas tenir compte de toutes améliorations faites dans le but d’obtenir une indemnité plus élevée ; il existe toutefois des dérogations à cette règle notamment lorsque les améliorations sont indispensables à une jouissance normale des lieux [4].
En outre, ces dispositions impliquent que le « juge de l’expropriation doit indemniser les biens tels qu’ils sont et non tels qu’ils pourraient être » [5] ; en d’autres termes, l’usage futur du bien ne pourra pas être pris en considération dans l’évaluation du juge de l’expropriation, la jurisprudence étant également constante sur ce point ||CA Paris, 22 mai 2014, RG nº 11/12310 ; CA Versailles, 24 mars 2015, RG nº 13/08086.]].
En deuxième lieu, la valeur vénale d’un bien exproprié sera estimée à la date de la décision de première instance [6].
Cette précision est importante dans la mesure où certains juges de l’expropriation ont déjà confondu date d’appréciation de la valeur du bien et date d’appréciation de sa consistance [7].
Par ailleurs, dans la mesure où la valeur du bien est appréciée à la date de la décision de première instance, les mutations intervenus postérieurement à cette date ne pourront pas être invoquées par exemple, en cause d’appel.
En troisième et dernier lieu, une règle est particulièrement importante, notamment lorsque le juge de l’expropriation est conduit à évaluer un terrain et à apprécier son caractère constructible.
En effet, la notion de « terrain à bâtir » revêt une définition spéciale au sens du Code de l’expropriation.
En application de l’article L322-3 de ce code, pourront ainsi revêtir une telle qualification les terrains qui remplissent deux critères cumulatifs :
- un critère juridique de constructibilité (le terrain doit en effet être situé dans un secteur désigné comme constructible dans les documents d’urbanisme)
- et un critère matériel de desserte par une voie carrossable et par les réseaux d’électricité basse tension, d’eau potable et d’assainissement collectif de capacités respectives suffisantes, étant précisé que lorsque le bien exproprié est intégré dans une zone d’aménagement concerté (ZAC) la dimension des réseaux doit être appréciée au regard de l’ensemble de ladite ZAC [8].
Ces critères sont appréciés à une date spécifique dite « date de référence », laquelle a été mise en place pour lutter contre la spéculation foncière et, précisément, pour éviter les changements de valeurs qui pourraient résulter de l’annonce des travaux pour la réalisation desquels l’expropriation a été engagée.
La détermination de cette date de référence - appréciée par le juge à la date de la décision de première instance [9] - apparait complexe, eu égard aux nombreuses dérogations prévues par le Code de l’expropriation (si le bien est compris dans le périmètre d’un emplacement réservé) et le Code de l’urbanisme (si le bien est compris dans le périmètre du droit de préemption urbain ou d’une zone d’aménagement différé) mais aussi, en raison d’éventuelles superpositions de régime juridique.
Tout d’abord, la date de référence de droit commun est prévue au deuxième alinéa de l’article L322-2 du Code de l’expropriation, soit un an avant l’ouverture de l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique, sauf opérations spécifiques.
Parmi ces opérations spécifiques, il est prévu une date de référence - lorsque le bien est situé dans le périmètre d’une ZAC - qui sera la date de publication de l’acte créant la zone, si elle est antérieure d’au moins un an à la date d’ouverture de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique.
Cela étant, le Code de l’urbanisme a prévu un régime dérogatoire au régime de droit commun, destiné à renforcer le dispositif de lutte contre la spéculation foncière dans le cas où la collectivité ou l’Etat a décidé d’instituer un mécanisme de maîtrise foncière progressive par l’institution du droit de préemption urbain ou d’une zone d’aménagement différé.
Si le bien est soumis au droit de préemption et que le bien est acquis soit par voie de préemption soit par voie d’expropriation, la date de référence sera respectivement fixée soit selon les dispositions du a) de l’article L213-4, soit de l’article L213-6 du Code de l’urbanisme et, en tout état de cause, à
« la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols, ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien ».
Si le bien est compris dans le périmètre d’une zone d’aménagement différée, la date de référence sera fixée selon les cas et en application de l’article L213-4 du Code de l’urbanisme :
- à la date de publication de l’acte délimitant le périmètre provisoire de la zone d’aménagement différé lorsque le bien est situé dans un tel périmètre ou lorsque l’acte créant la zone est publié dans le délai de validité d’un périmètre provisoire
- à la date de publication de l’acte créant la zone d’aménagement différé si un périmètre provisoire de zone d’aménagement différé n’a pas été délimité
- dans tous les cas, la date du dernier renouvellement de l’acte créant la zone d’aménagement différé.
La bonne détermination de la date de référence constitue un enjeu majeur car la qualification de « terrain à bâtir » peut emporter des conséquences financières importantes ; par exemple, un terrain à bâtir peut être évaluée à une valeur pouvant être dix fois supérieure à celle d’un terrain ne pouvant recevoir une telle qualification.
Précisons néanmoins qu’à défaut de revêtir la qualification de terrains à bâtir, le bien pourra être évalué selon une situation privilégiée.
La situation privilégiée d’un bien est déterminée au regard de sa localisation ainsi que de sa desserte par les voiries et réseaux divers, à la date de référence [10] ou encore, eu égard à la « présence d’équipement scolaire, sportifs, touristiques, de loisirs ou commerciaux » [11].
Dans le cadre de la détermination de la valeur vénale d’un bien, le juge de l’expropriation ne pourra s’écarter des règles strictes qui viennent d’être énoncées, mais celui-ci conserve une appréciation souveraine, notamment dans le choix de la méthode d’évaluation ou des termes de comparaison.
2. Une appréciation souveraine des juges du fond dans le choix de la méthode d’évaluation.
Contrairement à d’autres matières, la Cour de cassation rappelle de manière constante que le juge de l’expropriation choisit « la méthode d’évaluation qui lui est apparue la meilleure et la mieux appropriée » [12].
Exception faite dans le cas d’une expropriation de biens frappés d’insalubrité irrémédiable en application des dispositions de l’article 18 de la loi du 10 juillet 1970 dite « Loi Vivien ».
En pareille hypothèse, le juge de l’expropriation est, en effet, tenu de retenir la méthode de la récupération foncière selon laquelle la valeur des biens est appréciée, compte tenu du caractère impropre à l’habitation des locaux et installations expropriés, à la valeur du terrain nu, déduction faite des frais entraînés par leur démolition, sauf lorsque les propriétaires occupaient eux-mêmes les immeubles déclarés insalubres ou frappés d’un arrêté de mise en sécurité, au moins deux ans avant la notification de la décision prévue à l’article L511-2 ou lorsque les immeubles ne sont ni insalubres, ni impropres à l’habitation, ni frappés d’un arrêté de péril [13].
Ceci précisé, parmi les principales méthodes d’évaluation, il existe :
- la méthode par capitalisation consistant à déduire la valeur vénale d’un bien en appliquant, au revenu locatif que produit ce bien, un coefficient de capitalisation adéquat ; il s’agit d’une méthode fréquemment utilisée par les experts immobiliers, mais celle-ci est souvent écartée par le juge de l’expropriation dans la mesure où le choix du taux de capitalisation est fixé aléatoirement alors que l’article L321-1 du Code de l’expropriation impose de n’indemniser que les préjudices certains [14]. Elle peut néanmoins servir pour recouper, avec d’autres méthodes, la valeur d’un bien.
- la méthode dite du « compte à rebours » ou « bilan promoteur » : Elle consiste à déterminer la charge foncière en partant du prix de vente prévisionnel au mètre carré du bâtiment construit par comparaison avec les prix de vente connus pour des programmes en cours, et on en déduit ensuite les divers frais de construction et le bénéfice du promoteur, la différence entre ces deux montants correspondant au montant maximum que le constructeur est susceptible de pouvoir affecter à l’acquisition du terrain.
Cette méthode est souvent écartée par le juge de l’expropriation aux motifs que le préjudice serait incertain et tiendrait compte de la vocation future du bien [15].
Il existe néanmoins des exemples jurisprudentiels où certains juges ont pu l’admettre indirectement en retenant, dans le cadre de la méthode de comparaison (qui sera rappelé ci-après), des mutations faisant ressortir des valeurs issues de l’application de la méthode dite « bilan promoteur », notamment lorsque le bien soumis à l’évaluation du juge faitl’objet d’un permis de construire définitif portant sur un programme déterminé ou encore, en raison de l’importante pression foncière du marché immobilier local [16].
En tout de cause, si le juge du fond entend écarter de telles mutations, la Cour de cassation rappelle qu’il doit nécessairement motiver les raisons pour lesquelles les « droits à construire » visés par des actes de vente emportent une valeur patrimoniale supérieure à celle du bien exproprié [17].
- la méthode par comparaison : il s’agit de la méthode la plus fréquemment retenue par le juge de l’expropriation. Cette méthode consiste à valoriser un bien ou un droit réel en tenant notamment compte de sa situation géographique et de sa consistance matérielle, au regard de mutations portant sur des biens présentant des caractéristiques physiques et juridiques proches.
Cette méthode nécessite de s’appuyer sur les mutations les plus récentes possibles [18] qui constitueront des termes de comparaison pour le juge de l’expropriation, afin qu’il puisse dégager une valeur correspondant au marché.
Précisons, d’une part, que seuls sont susceptibles d’être pris en considération les termes de comparaison concernant des mutations effectives et accompagnées des références de publication des actes constatant ces transactions [19] ; sont donc écartées les promesses de vente, les annonces immobilières, etc.
Un débat doctrinal important existe sur la rupture de l’égalité des armes devant le juge de l’expropriation quant à la possibilité de pouvoir obtenir des informations relatives à ces mutations, ce qui a notamment conduit à l’ouverture de bases de données accessibles aux expropriés (base Patrim, base DVF (demandes de valeurs foncières), etc.) mais de nombreuses juridictions - sur constat d’une partie (souvent le Commissaire du Gouvernement) - soulignent des erreurs dans les informations issues de ces bases.
D’autre part, il y a lieu de relever que les modalités d’application de la méthode consistant à s’appuyer sur des termes de comparaison sont autant valables pour l’évaluation d’un bien immobilier (terrain nu, pavillon, appartement, etc.) que pour l’évaluation d’un fonds de commerce, lequel se calcule - en cas d’impossibilité de réinstallation et/ou perte totale de clientèle - sur la base de la moyenne des trois derniers chiffres d’affaires à laquelle est appliquée un coefficient de pondération déterminé selon les termes de comparaison [20] ou, à défaut, selon les ouvrages doctrinaux en la matière.
En application de l’article L322-8 du Code de l’expropriation, certaines mutations conclues dans le périmètre d’une opération pourront constituer des termes de comparaison privilégiés [21] voire devront être pris pour base si ces accords portent sur une certaine surface et un certain nombre de propriétaires [22] sauf à démontrer l’existence d’un marché captif.
Relevons, par ailleurs, que selon l’article L322-9 du Code de l’expropriation :
« Le montant de l’indemnité principale ne peut excéder l’estimation faite par l’autorité administrative compétente, si une mutation à titre gratuit ou onéreux, antérieure de moins de cinq ans à la date de la décision portant transfert de propriété, a donné lieu à une évaluation administrative, rendue définitive en vertu des lois fiscales, ou à une déclaration d’un montant inférieur à cette estimation, sauf à ce que l’exproprié apporte la preuve que l’estimation de l’administration ne prend pas correctement en compte l’évolution du marché de l’immobilier ».
Le juge de l’expropriation conserve toutefois une certaine liberté d’appréciation dès lors que :
- l’exproprié a la possibilité de critiquer l’évaluation administrative qui ne tiendrait pas compte de l’évolution du marché de l’immobilier [23]
- le deuxième alinéa de l’article précité rappelle que le juge doit tenir compte des modifications du bien postérieures à son évaluation et justifiées dans sa consistance matérielle ou juridique, son état ou sa situation d’occupation.
Enfin, notons que le juge de l’expropriation peut appliquer des abattements correctifs de la valeur vénale comme un abattement pour occupation, pour encombrement (concernant un terrain nu), pour pollution, etc. dès lors que des différences de valeurs ressortent des mutations de référence soumises au juge.
Certaines dispositions prévoient expressément l’application d’abattement, par exemple lorsque le bien exproprié fait l’objet d’une procédure d’expropriation dite de carence [24].
