Interdiction de voyager sans « motif impérieux » : comment concilier libertés fondamentales et contraintes sanitaires ?

Pour les voyageurs provenant d’un pays hors espace européen, cette condition est combinée à la justification d’un « motif impérieux » autorisant leur déplacement, en cas d’entrée ou de sortie du territoire, et ce même pour les ressortissants français.

Ces nouvelles restrictions sanitaires, bien que répondant à l’état d’urgence actuel, remettent en cause certaines libertés individuelles et soulèvent la question de la constitutionnalité d’une telle interdiction d’entrée et de sortie territoire, notamment pour les ressortissants français établis à l’étranger.

Liberté de circulation et droit absolu au retour sur le territoire.

En effet, tout ressortissant français peut librement entrer, séjourner et circuler sur le territoire métropolitain (Article 13 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme ; Article 12 du Pacte International relatif aux droits civils et politiques).

La liberté d’aller et venir constitue une liberté fondamentale, prévue expressément par le Protocole n°4 à la Convention Européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales :

« Article 2 - Liberté de circulation (…)
2. Toute personne est libre de quitter n’importe quel pays, y compris le sien.
Article 3 (…) ;
2. Nul ne peut être privé du droit d’entrer sur le territoire de l’Etat dont il est le ressortissant ».

Evidemment, l’exercice de ces droits peut faire l’objet de restrictions prévues par la loi si elles constituent des mesures nécessaires « à la protection de la santé » ou justifiées « par l’intérêt public ».

Dès le début de l’épidémie, il a donc été nécessaire de fixer un cadre législatif pour mettre en place le confinement et les limitations de déplacements qui s’en sont suivies, sans porter atteinte à ces libertés individuelles. Le législateur est intervenu par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 en inscrivant l’état d’urgence à l’article L3131-12 du Code de la Santé publique. L’article L3131-15 du même code confère expressément au législateur une prérogative toute particulière pour « réglementer ou interdire la circulation des personnes » en cas d’état d’urgence sanitaire.

Cependant, les décrets d’application de ces mesures manquent parfois de précisions et laissent une marge d’interprétation non négligeable, ce qui a ouvert le débat (par exemple autour de la véritable définition d’un « motif impérieux ») et donné lieu à de multiples jurisprudences récentes en la matière. Il appartient alors au juge des référés, saisi en urgence sur le fondement de l’article L521-2 du Code de justice administrative, de statuer sur la reconnaissance ou non de l’atteinte portée à une liberté fondamentale et d’ordonner toutes les mesures nécessaires à sa sauvegarde.

La jurisprudence récente reconnaît l’atteinte à des libertés fondamentales.

Dans une ordonnance du 18 août 2020, le Conseil d’Etat a accordé à des ressortissants français résidant aux Etats-Unis une exemption à l’obligation de présenter un test PCR négatif à leur arrivée sur le territoire national, alors même que cette mesure avait été mise en place un mois plus tôt [2] pour tous les voyageurs en provenance de pays classés « rouges ». En l’espèce, les délais d’obtention des résultats des tests ne permettaient pas aux requérants de se conformer à cette obligation. Le Conseil d’Etat précise qu’un « laissez-passer sanitaire » sera dorénavant accordé par les consulats à tout voyageur français se trouvant dans un cas similaire et rappelle sans aucune ambigüité que « le droit d’entrer sur le territoire français constitue, pour un ressortissant français, une liberté fondamentale au sens de l’article L521-2 du Code de justice administrative ».

Par ailleurs, dans une décision du 21 janvier 2021, c’est une atteinte grave au droit à une vie familiale normale [3] qui a été reconnue. Saisi par plusieurs associations, le juge des référés a suspendu la mesure prise par le gouvernement de ne plus autoriser la délivrance de visas au motif du regroupement familial, pour les enfants et conjoints d’étrangers résidant en France, soulignant que cette catégorie de personnes ne représente pas un flux de voyageurs assez important pour augmenter le risque de propagation de la pandémie.

Le juge des référés n’hésite donc pas à reconnaitre l’atteinte portée aux libertés individuelles des ressortissants français ou étrangers, comme la liberté d’aller et venir et le droit à une vie familiale normale, lorsque l’annulation des mesures mises en cause ne participe pas à la propagation de l’épidémie.

Il se montre cependant moins clément en ce qui concerne la liberté d’entreprendre ou bien la liberté du commerce et de l’industrie, motifs soulevés par certains professionnels qui voient leur activité réduite à néant par les restrictions sanitaires : fermeture des discothèques (Décision en référé du 13 juillet), fermeture des bars et restaurants (Décision en référé du 8 décembre), fermeture des remontées mécaniques (Décision en référé du 11 décembre).

Le gouvernement n’est pas sans connaitre les libertés et droits fondamentaux garantis par la Constitution, dont le droit de retour de tout citoyen vers son pays.

Mais à l’heure actuelle, soucieux de maitriser les risques liés à l’épidémie de Covid-19 et à ses récentes variantes, ces restrictions aux frontières n’auraient-elles pas avant tout une visée dissuasive ? L’objectif serait alors bien de responsabiliser les citoyens dans leurs déplacements plutôt que de réellement les priver de certaines libertés qui, en tout état de cause, leur restent acquises.