L’immunité parlementaire est un régime juridique spécial pour les parlementaires (Députés/Sénateurs), c’est-à-dire un ensemble de dispositions qui assurent à ceux-ci, un régime juridique dérogatoire au droit commun dans leurs rapports avec la justice afin de préserver leur indépendance.
Le principe général de l’immunité est donc de protéger le législateur afin qu’il ne puisse être l’objet de pressions de la part du pouvoir politique, judiciaire ou venant d’intérêts privés et d’assurer ainsi son indépendance face au vote. Ici, l’objectif recherché est de garantir à l’institution (Assemblée Nationale/Sénat) des immixtions des pouvoirs politiques et judiciaires et non de chercher à protéger le parlementaire, à l’image du mandat représentatif, l’indépendance du parlementaire à l’égard de ses électeurs.
En somme, l’immunité parlementaire est un traitement exorbitant du droit commun au nom d’une différence de situation jugée suffisamment importante pour justifier une dérogation au principe d’égalité devant la loi. En ce sens, elle interdit au pouvoir judiciaire d’exercer la plénitude de ses compétences à l’égard des membres de l’Assemblée Nationale ou du Sénat [1].
Ainsi, se dégage deux catégories d’immunités : l’irresponsabilité (I) et l’inviolabilité (II) qui se distinguent tant par leurs objets que par leurs effets.
I. L’irresponsabilité.
L’irresponsabilité protège le parlementaire pour ce qui est des actes qu’il assure en tant que député ou sénateur. Son fondement juridique constitutionnelle (A) a une portée illimitée et un champ d’application plus ou moins limité (B).
A. Le fondement juridique de l’irresponsabilité parlementaire.
L’irresponsabilité est prévue par le premier alinéa de l’article 62 de la Constitution malienne selon lequel « aucun membre de l’Assemblée Nationalité ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé du fait des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions ». Elle soustrait les parlementaire (députés) à toute poursuite pour les actes liés à l’exercice de leur mandat. En d’autres termes, ils ne peuvent être poursuivis pour un acte accompli dans le cadre de sa fonction telles que les propositions de lois, les rapports, les questions, les interventions à l’Assemblée Nationale, mission confiée par les instances parlementaires.
Ainsi, dans son champ d’application, l’irresponsabilité a un caractère absolu et aucune procédure ne permet de lever cette immunité à portée large.
B. La portée juridique et le champ d’application de l’irresponsabilité parlementaire.
L’accumulation des verbes « poursuivre, rechercher, arrêter, détenir, juger » issue de la rédaction de l’alinéa 1er de l’article 62 précité, traduit indubitablement la volonté du constituant de garantir le plus largement possible le libre exercice du mandat des parlementaires.
Ainsi, l’irresponsabilité qui s’applique à l’exercice des fonctions parlementaires s’analyse comme une immunité de fond ou une immunité substantielle [2]. Cela suppose qu’aucune poursuite n’est possible alors même que les faits commis présentent les caractères d’une infraction pénale. L’action juridictionnelle est paralysée par la suppression de l’élément légal de l’infraction et ce, tant à l’égard du parlementaire que de ses complices même si le droit subjectif du demandeur est fondé. L’exemption des mesures est ici absolue sous réserve des éventuelles sanctions disciplinaires prises par l’assemblée Nationale. Aussi, cette exemption est perpétuelle dans la mesure où elle survit à la fin du mandat du député.
De plus, l’irresponsabilité parlementaire couvre tous les actes de la fonction parlementaire. Il s’agit par exemple des interventions et votes en séance publique et en commission, des initiatives de propositions de loi ou d’amendements, des questions écrites ou orales, etc.
Cependant, la jurisprudence semble avoir retenu une conception restrictive de la nature des actes couverts par l’irresponsabilité en excluant notamment, par exemple, les propos tenus par un parlementaire au cours d’un entretien radiodiffusé [3] ou des opinions exprimées dans un rapport rédigé à l’occasion d’une mission confiée par le gouvernement [4].
Aussi, les opinions reproduites dans les publications parlementaires bénéficient de l’immunité, car « lorsque celles-ci et les journaux reproduisent ce qui s’est dit au Palais de la Nation, c’est comme si la voix des représentants se faisait entendre dans le pays tout entier » [5].
Par contre, la répétition des propos tenus dans l’Assemblée par leur auteur ou un tiers (comme un journaliste) hors du cadre de la fonction parlementaire ne bénéficie pas toujours d’une telle protection.
Dès lors, on en déduit que la protection qu’assure l’irresponsabilité est valable même lorsque les actes constituent une infraction ou peuvent créer des dommages même si les faits et paroles des députés ou parlementaires restent à tout moment soumis au pouvoir disciplinaire du Président de l’Assemblée Nationale ou de celui du Sénat. On le sait, ceux-ci disposent des sanctions comme le rappel à l’ordre, rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal, la censure avec ou sans exclusion temporaire, etc.
C’est pourquoi, quelques exceptions et nuances doivent être apportées. Tout d’abord, si aucune poursuite à l’extérieur du Parlement ne peut être intentée, l’Assemblée Nationale reste souveraine et son Président conserve, ci-dessus rappelé, son pouvoir de police afin d’empêcher les interventions qui perturberaient le bon déroulement des travaux [6].
Ensuite, une brèche, plus symbolique que concrète, de ce caractère absolu a été introduite avec l’adoption de l’article 27 du Statut de la Cour pénale internationale selon lequel « la qualité officielle (…) de membre d’un gouvernement ou d’un parlement, de représentant élu ou d’agent d’un État, n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale au regard du présent Statut, pas plus qu’elle ne constitue en tant que telle un motif de réduction de la peine » et « n’empêchent pas la Cour d’exercer sa compétence à l’égard de cette personne ».
Par conséquent, en l’état actuel de notre démocratie, y-a-t-il nécessité de maintenir en l’état ou pas l’irresponsabilité des députés ?
La question peut paraître banale en la forme mais au fond, elle paraît plus complexe. En effet, il est clair, au sein d’un régime représentatif, comme c’est le cas au Mali, que l’Assemblée Nationale incarne le principe démocratique. Comme le fait remarquer le Professeur Cécile Guerin-Bargues, « la démocratie est assimilée à un régime de discussion où seule la détention d’un pouvoir délibérant par une pluralité de représentants permet de faire exister la volonté populaire » [7].
En conséquence, le débat parlementaire doit jouer un rôle central, ayant vocation à agir comme un véritable creuset, l’Assemblée ne se contentant pas d’être le lieu d’expression des opinions individuelles parlementaires mais le lieu où l’on doit faire évoluer et concilier les opinions en vue de dégager la volonté générale. Dès lors et dans pareil contexte, encadrer de manière trop stricte la liberté d’expression des députés, ce serait de courir le risque d’introduire un obstacle ou un biais dans la discussion. L’irresponsabilité apparaît à cet effet comme une condition nécessaire à la sincérité du débat parlementaire. En l’état, le maintien de cette immunité est indispensable pour la démocratie dans un Etat de droit.
En tout état de cause, le parlementaire, en dehors de son mandat, reste responsable de ses faits et paroles sous réserve de la deuxième immunité qui le couvre : l’inviolabilité.
II. L’inviolabilité.
L’inviolabilité se présente, contrairement à l’irresponsabilité, comme une immunité procédurale qui protège provisoirement le parlementaire de l’imposition de mesures de privations de liberté par le juge. Elle consiste donc en l’impossibilité d’interpeller, d’arrêter ou de restreindre la liberté d’un parlementaire sans avoir préalablement obtenu l’accord du bureau de l’assemblée Nationale. Elle trouve son fondement juridique dans la Constitution (A) et son champ d’application est plus restrictive que l’irresponsabilité (B).
A. Le fondement juridique de l’inviolabilité parlementaire.
Le deuxième alinéa de l’article 62 de la Constitution malienne dispose qu’« aucun membre de l’Assemblée Nationale ne peut, pendant la durée des sessions, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu’avec l’autorisation de l’Assemblée Nationale, sauf en cas de flagrant délit ». Ce fondement constitutionnel protège la liberté d’aller et de venir du parlementaire afin de lui permettre d’exercer son mandat. L’inviolabilité ne confère pas un privilège personnel qui mettrait le parlementaire au-dessus du droit commun.
Elle ne supprime donc pas le caractère illicite de tout acte commis par le parlementaire en dehors de ses fonctions et ne lui permet pas d’échapper à ses conséquences judiciaires. L’arrestation et les poursuites sont seulement éventuellement différées afin d’éviter que le parlementaire ne soit abusivement empêché d’exercer ses fonctions, consécutivement, que le fonctionnement et l’indépendance du Parlement en soit altéré, ce que confirme la Cour de cassation [8], et ce qui explique que l’inviolabilité reste mieux protégée lorsque le Parlement se trouve en session.
Ainsi, aux termes de cet alinéa 2 de l’article 62, l’inviolabilité joue uniquement en matière criminelle et correctionnelle sauf en cas de flagrant délit dont le contrôle de la qualification relève de la compétence de l’autorité judiciaire. Elle ne s’applique pas non plus en cas de condamnation définitive, c’est-à-dire lorsque toutes les voies de recours ont été épuisées ou que les délais impartis pour les exercer sont expirés [9].
Aussi, contrairement à l’irresponsabilité, l’inviolabilité ne trouve pas sa justification dans le respect de la séparation des pouvoirs [10]. Le juge, en contrôlant les actes délictueux extérieurs aux fonctions, ne s’intéresse pas à un acte commis par un élu, mais par un individu qui, par ailleurs, se trouve être un élu de la Nation. Ainsi, sa portée juridique et son champ d’application semblent plus restrictifs que l’irresponsabilité.
B. La portée juridique et le champ d’application de l’inviolabilité.
L’inviolabilité permet au parlementaire de déroger au droit commun dans le cadre des actes commis en tant que simple citoyen. Elle a pour but d’éviter de gêner le mandat politique. Ainsi, que ce soit pour une accusation de vol, de viol, de meurtre, etc., seule une décision de l’Assemblée Nationale peut lever cette immunité sauf en cas de flagrant délit ou en cas de condamnation définitive.
Elle encadre à cet effet, les conditions dans lesquelles s’exerce l’action pénale pour les actes étrangers à la fonction de parlementaire. Elle est cependant limitée dans le temps, les poursuites judiciaires éventuelles étant repoussées après la fin du mandat. A la fin du mandat, le parlementaire ne jouit plus d’une protection particulière sauf pour les actes couverts par l’irresponsabilité.
L’inviolabilité est exclusivement attachée à la personne des parlementaires. Elle ne joue qu’en matière criminelle et correctionnelle. En matière de crimes ou de délits pénaux, un parlementaire ne peut faire l’objet de poursuite ou d’une arrestation sans l’autorisation de l’Assemblée Nationale sauf en cas de flagrant délit tel est le sens de l’article 62 al. 2 précité.
Quant à l’alinéa 3 du même article 62, hors session, le député ou parlementaire ne peut faire l’objet d’arrestation, sauf autorisation du Bureau de l’Assemblée Nationale. Ce qui implique qu’en dehors des sessions, un député ou un parlementaire peut faire l’objet d’une poursuite, de mise en examen et des mesures restrictives de liberté (contrôle judiciaire par exemple) tel est le sens de l’alinéa 3 de l’article 62.
En revanche, s’il est de principe que pendant les sessions ou en dehors des sessions, l’inviolabilité ne protège le parlementaire qu’en matière répressive, force est de faire remarquer qu’elle ne s’applique pas en matière civile. Ainsi, un parlementaire peut être cité en tant que partie civilement responsable, y compris devant le juge répressif. L’inviolabilité ne vaut pas non plus pour les actions disciplinaires (intentées, par exemple, par l’Ordre des avocats ou des médecins contre des parlementaires qui ont également cette qualité), ni devant les juridictions administratives (par exemple, la Section Administrative de la Cour Suprême).
L’inviolabilité ne s’applique pas, comme déjà rappelé, en cas de flagrant délit, c’est-à-dire le délit qui se commet actuellement ou qui vient de se commettre. Il est communément admis qu’il existe, après la commission de l’infraction, un délai maximum de 24 heures dans lequel on peut encore considérer qu’il y a flagrant délit [11].
En tout état de cause, si l’inviolabilité parlementaire permet d’assurer aux députés une protection contre les poursuites judiciaires pour des faits n’ayant aucun lien avec la fonction parlementaire, il n’en demeure pas moins, qu’il convient de garder à l’esprit que cette exemption tend à protéger, au-delà du député, l’intégrité de la représentation nationale. Il convient également de souligner que l’inviolabilité n’est pas un attribut personnel à la disposition du député, mais un attribut rattaché à son statut, raison pour laquelle elle ne peut faire l’objet d’une renonciation [12].
Cependant, en application de l’alinéa 4 de l’article 62 de la Constitution, l’Assemblée Nationale peut requérir la suspension de la détention ou de la poursuite engagée contre un parlementaire. En principe, l’effet de la suspension est limité à la durée de la session au cours de laquelle elle est décidée. Ce qui suppose également que même en cas de flagrant délit, l’Assemblée peut requérir, pour la durée de la session, la suspension de la détention, des mesures privatives de libertés.
Au regard de tout ce qui précède, une question fondamentale demeure. C’est celle de savoir si l’inviolabilité concerne les poursuites déjà engagées contre un individu avant l’obtention du statut de parlementaire. Quel est le sort des poursuites déjà engagées ?
En règle générale et conformément à l’article 62 de la Constitution malienne, l’immunité parlementaire n’est pas suspendue si une procédure judiciaire pénale est déjà engagée à l’encontre d’un parlementaire au moment où il obtient son immunité. La procédure doit pouvoir se poursuivre, car l’intéressé relève du droit commun [13]. En effet, l’immunité parlementaire n’est pas un but mais un moyen de permettre aux parlementaires d’accomplir pleinement la volonté nationale en reflétant la volonté parfaite du peuple au sein de l’Assemblée Nationale.
Cependant, une lecture intelligible de l’article 62 in fine peut laisser apparaître que même si les poursuites déjà engagées relèvent du droit commun, exclues donc de l’inviolabilité, il n’en demeure pas qu’il est admis que l’Assemblée Nationale peut demander soit d’office, soit à la demande de l’intéressé, de requérir la suspension des actes de procédures ou la levée des mesures privatives de liberté pendant la durée du mandat.
Cette solution semble être admise par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme. Selon la Cour, dans l’Affaire Kart c. Turquie, au paragraphe 97, « l’inviolabilité vaut aussi bien pour des infractions pénales qu’ils auraient commises avant l’obtention du statut de parlementaire que pour celles qu’ils auraient commises pendant la durée du mandat, et elle préserve des arrestations, interrogatoires, mises en détention et poursuites judiciaires » [14].
Cette solution est critiquable à bien des égards, car en tenant compte de la nature de l’infraction commise voire la gravité des faits reprochés et leur compatibilité avec la fonction de parlementaire, l’on est tenté de conclure que les poursuites doivent primer sur le statut si elles sont antérieures à l’obtention du statut de parlementaire conformément au droit commun.
Cependant, la solution dégagée par la Cour européenne des droits de l’Homme est motivée par le fait que l’inviolabilité parlementaire est relative, car elle est non seulement limitée dans le temps à la durée du mandat, mais aussi assortie d’un tempérament, à savoir qu’elle peut être levée. Enfin, pour la Cour de Strasbourg, « l’immunité litigieuse ne constitue qu’un obstacle procédural temporaire au dénouement des poursuites pénales, obstacle qui n’enlève aucunement à l’intéressé la possibilité de voir son litige tranché au fond » [15].
En appliquant une telle démarche à des cas de poursuite déjà engagée contre des députés élus lors des élections législatives du 29 mars et 19 avril 2020, si leur élection en qualité de député à l’Assemblée Nationale est confirmée, la justice pourrait être amenée à considérer que soit, sa situation relève du droit commun antérieure à l’obtention du statut de parlementaire, soit à la demande de l’Assemblée Nationale sur le fondement de l’article 62 in fine, la procédure pourrait être suspendue pendant la durée de son mandat de député nonobstant la nature ou gravité des infractions reprochées. Quelques exemples d’ailleurs confirment que l’inviolabilité couvre les poursuites antérieures et postérieures au statut de parlementaire. C’est le cas par exemple :
L’affaire Georges Tron en juin 2011. Démissionnaire du Gouvernement, ce dernier devait automatiquement retrouver son siège de député un mois après la fin de ses fonctions ministérielles. Ayant été mis en examen et placé sous contrôle judiciaire avant de retrouver son mandat de député, la question s’est posée de savoir si, dans ce cas, le futur député retrouverait la totalité de son inviolabilité avec son siège ou si cette mesure coercitive continuerait à s’appliquer sans qu’il soit besoin que le bureau de l’Assemblée nationale ne se prononce sur la levée de l’immunité parlementaire [16]. Finalement le président de l’Assemblée nationale ayant été saisi par l’autorité judiciaire, le bureau de l’Assemblée s’est explicitement prononcé, en l’espèce en levant l’immunité parlementaire (inviolabilité) de Georges Tron ; toutes nouvelles mesures coercitives prises à son encontre devant toutefois à nouveau être soumises à l’approbation du bureau de l’Assemblée, comme il est de règle générale ;
Les cas Richard Ferrand et Marielle de Sar nez : Obligés de quitter le Gouvernement d’Edouard Philippe et élus députés par la suite, Richard Ferrand et Marielle Sarnez faisaient l’objet d’une enquête, respectivement dans l’affaire de la Mutuelle de Bretagne et celle des emplois du Parlement européen au profit du Modem. Ils comparaissent libres et sont entendus par la justice et, le cas échéant, mis en examen malgré leur immunité parlementaire. En revanche, pendant la durée de leur mandat, ils ne peuvent en aucun cas être l’objet d’aucune mesure coercitive, comme la garde-à-vue et la détention par exemple, sauf si l’Assemblée lève au préalable leur immunité. Et pourtant les faits qui leur sont reprochés sont antérieurs à leur élection à l’Assemblée nationale ;
Le cas Marine Le Pen : Elue députée à l’Assemblée nationale française, Marine Le Pen bénéficie d’une immunité en tant que députée française et non plus eurodéputée. Le juge est obligé de relancer la procédure judiciaire pour qu’elle réponde des faits qui lui sont reprochés ayant trait aux emplois du Parlement européen au profit du Front national. Là aussi, les faits incriminés sont antérieurs à sa toute dernière élection.
Aussi, le Parlement européen a adopté le critère selon lequel l’immunité établie par l’article 10 du protocole ne couvre pas seulement les actes posés au cours du mandat du député, mais également ceux qui sont antérieurs à l’exercice de ses fonctions.
Dès lors et dans le cas de l’espèce malien, si une telle situation venait à se produire, ce serait l’occasion pour le juge malien de créer sa jurisprudence ou de suivre celles énoncées. Mais le mimétisme doit être analysée selon les circonstances de fait et de droit en tenant de l’environnement socio-économique, politique et environnementale.
En guise de conclusion, il y a de souligner que les deux immunités analysées ont pour point commun une dimension institutionnelle marquée dont témoignent leur caractère d’ordre public et l’impossibilité pour un parlementaire d’y renoncer.
Enfin, si l’irresponsabilité est une garantie, l’on ne saurait soutenir une telle affirmation à propos de l’inviolabilité qui, s’efforce de garantir, la possibilité pour les parlementaires d’être physiquement présents au sein de l’hémicycle.
Toutefois, dans un régime représentatif comme le régime malien, les parlementaires bénéficient d’une investiture collective et d’un mandat national. Le bon fonctionnement du régime n’est pas mis en péril par l’absence de l’un d’entre eux.
