Naviguant entre volonté de ménager des zones anciennement éligibles et dynamique de redynamisation de territoires, le législateur a détricoté le zonage originel. Il en résulte une relative déconnexion entre les zones éligibles au PINEL et les zones en tention locative, qui ne sera pas sans conséquences dans les années à venir.
L’ufologie a sa zone 51, la loi Pinel a sa zone B2. Celles-ci ont en commun d’être des lieux mystérieux, où les règles et les principes semblent curieusement se tordre, sous l’effet de forces ésotériques.
Dispositif de défiscalisation visant à encourager l’investissement locatif dans les zones en tension, le Pinel repose sur un zonage. Ce dernier visait à permettre un rééquilibrage de l’offre de logements, créant une adéquation entre besoin locatif et investissement.
Or, la réalité s’est avérée toute autre, dans la mesure où « les logements Pinel ne sont pas toujours situés dans les zones les plus pertinentes pour leur politique locale de l’habitat » [1]. Autrement dit, le zonage du PINEL n’apparait pas forcément cohérent avec ses objectifs, une telle inadéquation n’étant pas sans conséquences sur le plan fiscal.
Avant d’aller plus loin dans l’analyse, quelques précisions terminologiques sont nécessaires.
Le terme « Pinel » est en effet utilisé de manière parfois abusive, pour désigner des choses parfois très différentes. Le dispositif Pinel (ci-après dénommé « le Pinel ») est une disposition du Code général des impôts français introduite par la loi de finances 2015 à son article 5 [2].
Prenant la succession du dispositif « Duflot » [3], il permet, sous conditions, de bénéficier d’une réduction d’impôt sur le revenu [4].
De manière schématique, le Pinel permet au contribuable investissant dans une construction à usage d’habitation, de bénéficier d’une réduction d’impôt pouvant aller jusqu’à 21% du montant investit. Il s’agit ainsi d’une réduction d’impôt particulièrement avantageuse, ce qui explique son succès, et ses excès.
Cet avantage fiscal répondait à une volonté du Gouvernement de favoriser la construction dans certaines zones [5], raison pour laquelle le Pinel ne trouve pas à s’appliquer sur tout le territoire.
La France fut ainsi découpée en diverses zones, originellement délimitées comme zones A, B et C. Ces zones sont au cœur de la présente analyse, en raison des nombreuses incertitudes qui les accompagnent.
La notion de zone.
La notion de « zone » qui s’adapte aux tensions sur le marché immobilier a été imaginée dans le cadre de la loi Robien en 2003. Depuis cette date, le zonage a été revu à plusieurs reprises pour s’adapter aux évolutions du marché français. En plus de la loi Pinel, plusieurs dispositifs relatifs à l’immobilier et à l’investissement locatif utilisent ce découpage en zones pour définir des plafonds : Prêt à taux zéro, TVA réduite, mais également carte médicale, etc…
La notion de zone en tension locative.
Le zonage repose largement sur la notion de tension locative. La définition est classique, issue de la loi du 23 décembre 1986, et repris régulièrement depuis, par exemple loi ALUR de 2014 et loi de finance pour 2013 ainsi que par de nombreux arrêtés, ainsi que dans les différentes version du PINEL. Le critère déterminant demeure celui du déséquilibre entre l’offre et la demande en matière de logement [6].
Un contexte de remise en cause du Pinel.
Le Pinel, tout comme son prédécesseur [7] essuie de nombreuses critiques quant à son incapacité à répondre à l’objectif initial.
La présente étude ne s’attardera que sur un aspect précis, celui relatif à l’existence de dérogations géographiques.
Ces difficultés n’ont évidemment pas échappé au législateur [8].
Les zones B2 et C sont aujourd’hui clairement exclues du dispositif.
Leur analyse demeure toutefois pertinente pour au moins deux raisons.
D’une part, un amendement au projet de loi de finances 2021 a acté la prolongation de ce dispositif jusqu’en 2024, avec certes quelques aménagements [9].
D’autre part, quand bien même aucune nouvelle construction bénéficiant du dispositif dans une zone B2 ou C n’est possible aujourd’hui en 2020, la question se pose des constructions lancées dont les effets peuvent à notre sens ressembler à une véritable bombe (fiscale) à retardement. En effet, le PINEL a donc pu bénéficier à des investissement réalisés dans des zones sans tension locative réelle.
Dans quelle mesure ce dispositif, à la fois légitimé et conditionnée par la demande locative, peut constituer un risque fiscal dès lors qu’il s’applique dans des zones à faible tension locative ?
Les différentes évolutions du zonage font apparaître des risques importants. Le risque résulte tout d’abord du développement aléatoire des zonages, laissant subsister au sein du dispositif des zones sans tension locative. L’investisseur n’étant pas à même d’évaluer par lui-même le marché de l’immobilier, il peut alors aisément être trompé par la qualification de zone PINEL (A). Ce risque est d’autant plus grand qu’il entraîne des conséquences au niveau fiscal et économique (II).
I) Une application du PINEL à des zones à faible tension locative.
Le Pinel, en tant que dispositif d’incitation à l’investissement locatif, repose sur un zonage, en fonction de la tension locative propre à chaque secteur. De manière logique, les zones nécessitant le plus de construction seront celles éligible au dispositif, ce besoin s’analysant de manière croissante entre les zones C et les zones classées A.
Pourtant cet équilibre est doublement bousculé du fait d’une relative déconnexion entre les zones éligible au Pinel et les zones en tension locative. Cette déconnexion reflète à notre sens le dévoiement de l’objectif originel du Pinel.
De manière logique, certaines zones géographiques sont éligibles de plein droit au pinel, en raison du déséquilibre important entre l’offre et la demande de logement. Cette notion de déséquilibre résulte de l’article 199 du code général des impôts.
La difficulté provient d’une double déconnection entre le zonage du Pinel et cette notion de déséquilibre. La première déconnexion s’applique aux communes dans le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense (A). La deuxième déconnexion et davantage temporelle et résulte de l’application dérogatoire du Pinel à des communes sans tension locative entre 2017 et 2018 (B).
A. L’applicabilité du PINEL en dehors de toute tension locative, les zones couvertes par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD).
Une extension par le législateur sans prise en compte de la tension locative.
L’article 11 de la loi de finances pour 2019 (Article 11 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019) a étendu le champ d’application champ d’application du Pinel (prévue à l’article 199 novovicies du CGI) aux communes ayant été couvertes par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD) dans un délai de 8 ans précédant l’investissement.
Les contrats de site de défense sont des conventions intervenant dans le cas de site concerné par une partie importante d’emploi en raison de la fermeture d’une caserne ou d’une base militaire.
Il en résulte que conformément aux dispositions du 4 de l’article 199 du code général des impôts, sont éligibles au Pinel des communes choisies non en raison d’un déséquilibre ou d’une tension locative mais en raison de l’existence d’un contrat de redynamisation de site de défense. De plus, en 2019 le nombre de ces communes a encore été élargi, en y incluant toutes les communes ayant bénéficié d’un contrat de redynamisation dans les 8 années qui précèdent l’investissement, sont-elles aussi éligibles.
Une extension critiquable.
Cet élargissement du Pinel aux communes pénalisées par la fermeture d’un site militaire nous apparaît comme critiquable pour plusieurs raisons. D’une part, ces catégories de communes sont très larges, de la zone A à la zone C. Et d’autre part, ces zones sont incluses dans le PINEL en raison justement de leur faible attractivité locative. En ce sens, la définition même des communes paraît être un condensé d’éléments susceptibles de faire fuir de potentiels locataires : « le contrat de redynamisation de site de défense (CRSD) intervient dans le cas des sites concernés par une perte importante d’emplois et qui connaissent une grande fragilité économique et démographique. Un CRSD est un outil d’appui structuré d’une durée de 4 ans, reconductible une fois, par un avenant d’un an au maximum ».
Au-delà de l’aspect pratique, un tel élargissement pose la question de l’unité même du dispositif PINEL, lequel n’apparaît plus comme ayant un objectif d’investissement locatif en vue de répondre à un besoin, mais comme un instrument d’une politique de redynamisation.
Si une telle volonté politique est louable, le choix de concentrer l’activité économique de ces zones sur des constructions amenées à demeurer vides doit interpeller.
B. L’applicabilité dérogatoire du Pinel aux zones B2 et C jusqu’en 2018.
Un recentrage nécessaire autour des zones tendues à partir de 2018. Conformément aux dispositions du IV de l’article 199 novovicies du CGI, les logements éligibles au « Pinel » doivent être situés dans les communes classées, par arrêté des ministres chargés du budget et du logement, dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant. En 2014, le territoire métropolitain était divisé en 5 zones : A bis, A, B, B 2 et C. Il est cependant apparu qu’un tel zonage était inadapté aux marchés immobiliers. Un rapport du laboratoire de l’immobilier du 22 mars 2017 confirmant cet état de fait [10].
Une prise en compte hésitante du problème par le législateur.
Le Parlement, conscient de ces difficultés, est intervenu pour recentrer le PINEL sur les zones tendues. Ainsi la loi de finances pour 2018 a-t-elle exclu du dispositif les investissements réalisés dans les zones B2 et C. Si une telle initiative est à saluer, la mise en œuvre nous apparaît comme hésitante, sur au moins deux points.
D’une part, la loi de finance pour 2018 prévoit à son article 68 la remise par le gouvernement « avant le 1er septembre 2018 (d’un) rapport d’évaluation des zones géographiques établies pour déterminer l’éligibilité ». Or un tel rapport n’a toujours pas été remis, un manquement déploré par Dominique Estrosi Sassone en 2018 : « Votre rapporteur regrette que le Gouvernement n’ait pas remis au Parlement les deux rapports relatifs au zonage du dispositif Pinel et du PTZ » [11].
A nouveau sollicité sur ce point le 28 mai 2019 par Stéphanie Do, le ministre de la Cohésion des territoires s’est alors contenté de rappeler que « deux dispositions de la loi de finances pour 2019 prévoient la remise au Parlement, avant le 1er septembre 2019, de deux rapports d’évaluation, l’un relatif au dispositif “Pinel”, l’autre au dispositif “PTZ”. Ces deux rapports sont en cours d’élaboration ».
D’autre part, l’hésitation se retrouve également dans le maintien, dès le projet de loi de 2018 de dérogations, permettant à des investissements réalisés en zone B2 ou C de demeurer éligibles au PINEL. Les enjeux de ce maintien sont d’actualité en 2021, dans la mesure où, comme le rappelle la doctrine administrative, les acquisitions de logements réalisées dans les communes de la zone B2 et C, ayant fait l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire au plus tard le 31 décembre 2017, demeurent éligibles au dispositif « Pinel », à la condition que cette acquisition [12] soit réalisée au plus tard le 15 mars 2019. Certes, depuis le 1er janvier 2018, ces communes sont belles et bien exclues du dispositif, mais il est indéniable qu’un certain nombre d’investissements ont pu être fait jusque-là, alors même que ces zones étaient reconnues pour ne pas être sous tension locative.
Les difficultés.
Davantage encore que son inclusion, c’est le maintien après 2017 de ces zones qui doit interroger. L’argument de l’innocence et de l’expérimentation du marché ne tenant plus, une telle disposition doit amener à considérer un dévoiement du dispositif Pinel à des fins purement politiques. Ici encore, la fiscalité est aujourd’hui un instrument politique, au travers de nombreux mécanismes fiscaux.
Il faut cependant s’interroger sur la pérennité d’une activité économique maintenue sous perfusion fiscale, ainsi que sur son acceptabilité par l’ensemble de la population. En effet, non seulement les contribuables participent largement au financement de ces opérations, mais de plus, peu d’entre eux en bénéficieront. Cela doit amener à se questionner, de manière plus large, sur la pertinence d’aides fiscales pour l’investissement locatif, y compris dans des zones de tension.
En effet, le risque fiscal est d’autant plus grand que la tension locative est faible dans ces zones. Or la location demeure une condition essentielle de l’avantage fiscal, et l’administration n’hésite pas à redresser les contribuables qui ne pourront remplir leur obligation.
II) Les risques inhérents à la déconnexion du zonage fiscal et locatif.
Ce risque se caractérise non seulement par une “remise à zéro” via la récupération de l’avantage obtenu (A), mais peut également coûter cher au contribuable investisseur (B).
A. La remise en cause de l’avantage fiscal.
Cette remise en cause est possible dès lors que l’investisseur ne remplit pas son obligation de mise en location du bien (1). Ce manquement est susceptible d’entrainer d’importantes conséquences (2).
1. Une obligation de location mise à mal dans les zones sans tension locative.
Rappel sur l’obligation d’une mise en location dans un délai d’un an.
Le PINEL étant un dispositif visant l’investissement locatif, l’obligation de location est logique. Il faut préciser alors que le logement doit être donné en location dans un délai de 12 mois à compter soit de la date d’acquisition, soit de la date d’achèvement du logement [13].
Une interruption de location strictement encadrée. En cas de congé du locataire pendant la période d’engagement (6,9 ou 12 ans), le logement doit être aussitôt remis en location jusqu’à la fin de cette période. Il pourra cependant être admis une période de vacance, dès lors que le propriétaire établira qu’il a accompli les diligences concrètes (insertion d’annonces, recours à une agence immobilière) et que les conditions de mise à la location ne sont pas dissuasives.
A défaut de relocation effective dans un délai de douze mois, l’administration fiscale procède à la remise en cause de la réduction d’impôt obtenue. Or, il peut être difficile pour un propriétaire de retrouver rapidement un locataire dans certaines zones.
2) les conséquences fiscales de la remise en question.
Le propriétaire ne trouvant pas de locataire risque donc de voir remis en cause l’avantage fiscal issu du PINEL. Mais ce n’est malheureusement pas le seul risque fiscal ici.
En effet, « les droits supplémentaires (issus de la remise en cause) sont assortis de l’intérêt de retard et de la majoration prévus, respectivement, par l’article 1727 du Code général des impôts (CGI) et par l’article 1758 A du CGI » [14].
Cette situation particulièrement inconfortable fait dire à une avocate que « Le remboursement de telles sommes n’est pas dramatique dès lors que le dispositif est stoppé en première ou en deuxième année. En revanche, les montants sont élevés après quatre ou cinq ans » [15].
La facture est d’autant plus élevée pour le vendeur, qu’en plus de l’argent à rembourser, il doit « s’acquitter d’intérêts de retard de 0,4 % par mois » [16].
Le risque fiscal pèse sur le contribuable, telle une épée de Damoclès, y compris dans le cas où celui-ci, las de ne trouver un locataire, chercherait à revendre son bien.
B. Le risque en cas de revente.
En cas de revente, le risque est à la fois fiscal (1) et économique (2).
1. Une double peine fiscale en cas de cumul avec d’autres régimes.
Plusieurs cumuls sont possibles entre le PINEL et d’autres régimes. La remise en cause de l’avantage a donc ici un effet domino.
En cas de PINEL dans l’ancien ayant permis de générer du déficit foncier.
Le code général des impôts prévoit une remise en cause d’un déficit foncier (obtenu à la suite de travaux) déduit du revenu, dès lors que le bien n’a pas été loué de façon effective et permanente pendant trois ans. Plus précisément jusqu’au 31 décembre de la 3e année suivant l’imposition du déficit sur les revenus.
En cas de plus-value.
L’investisseur en proie à de telle difficultés sera alors tenté de revendre son bien, ce qui entrainera dans le meilleur des cas une plus-value. Or, un tel cas de figure entrainera sur le plan fiscal une imposition supplémentaire. Cette imposition, pour peu qu’elle se réalise avant la vingt-deuxième ou trentième année, entraine potentiellement trois prélèvements : un prélèvement au titre de l’impôt sur le revenu (19%) [17], un au titre des prélèvement sociaux (17,2%) [18], et enfin un dernière ponction due en cas de plus-value supérieure à 50 000 euros [19].
2. Le risque économique et fiscal en cas de moins-value.
Un risque fort de décote.
Les biens construits dans des zones sans tensions locatives subiront probablement une décote, c’est-à-dire une baisse de leur valeur vénale. La conséquence en cas de revente sera donc la constatation d’une moins-value. Une telle situation apparaît comme particulièrement problématique pour des ménages modestes ayant placés leurs économies dans des logements qu’ils n’arrivent ni à louer, ni même à revendre, en tout cas pas sans y perdre tant sur le plan économique que fiscal.
L’absence de déductibilité fiscale en cas de moins-value.
Nous l’avons vu, un investissement en PINEL réalisé dans une zone à faible tension locative peut inciter le contribuable à céder son bien. S’il est possible qu’il réalise une plus-value, il y a également de forte chance pour qu’il se trouve confronté, à l’inverse, à une perte de valeur. Il réalise alors une moins-value, et pourrait se consoler en pensant que celle-ci est déductible de son résultat fiscal. Il apprendra alors avec résignation qu’il n’en n’ait rien :« Lorsqu’une cession immobilière dégage une moins-value, celle-ci n’est imputable ni sur les plus-values de même nature, ni sur le revenu global » [20].
On peut donc se demander si les particuliers n’auraient pas, dans ce cas précis, intérêt à faire acquérir le bien par une SCI soumise à l’IS, afin de transformer la moins-value en moins-value professionnelle, déductible du résultat soumis à l’IS [21].
