En 27 ans d’existence, les devancières des AMVAP, c’est-à-dire les Zones de
protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP), ont constitué de véritables « laboratoires spécialisés » de la protection du patrimoine architectural et paysager par le truchement d’une approche urbaine, transversale, contrastant avec la logique isolationniste du régime de protection des monuments historiques connue jusqu’alors. Elles jouissaient d’un cadre législatif souple permettant une élaboration décentralisée au terme d’une procédure de codécision entre l’autorité compétente en matière d’urbanisme – qui dispose seule de l’initiative de la création – et l’Etat (1).
« L’institution d’une ZPPAUP a pour vocation originelle d’instituer une protection plus fine des abords des monuments inscrits ou classés au titre de la législation des monuments historiques. C’est ainsi que les monuments historiques situés à l’intérieur de la zone cessent de produire des servitudes de protection dans leur champ de visibilité. Plus encore, même si la nouvelle zone ne recouvre pas l’ancien périmètre de 500 m de rayon, seule la ZPPAUP produit désormais des effets. De même, les rayons d’abords de monuments eux même situés en dehors de la ZPPAUP cessent, à l’intérieur de cette dernière, de produire leurs effets »(2). De surcroit, l’article R.111-21 du Code de l’urbanisme n’est pas applicable dans ces zones(3).
Alors même que par définition de la loi les ZPPAUP étaient classées parmi dans la catégorie des servitudes d’utilité publique (4), la pratique en a souvent fait des outils de planification réglementaire assez précis des territoires qu’elles couvrent, ce qui permet à bien des égards de les assimiler à des documents d’urbanisme, comme a pu le faire à dessein la jurisprudence administrative (5).
Il est vrai que formellement, les ZPPAUP, à l’image des documents d’urbanisme de droit commun, comportent un rapport de présentation, établissent un zonage parfois divisé en sous-secteurs pour prendre en compte les différentes typologies du bâti, et qu’elles formulent des prescriptions réglementaires dans un document parfois appelé « règlement », ou « cahier des charges ».
Surtout, si leur vocation première est, matériellement, la protection du patrimoine
architectural et des paysages, de sorte que leurs prescriptions relatives à l’apparence du bâti sont très développées, d’aucuns s’accordent à penser que, par
leurs diverses prescriptions, les ZPPAUP jouent un rôle de premier plan ou, à tout le moins, contribuent à l’organisation des formes urbaines comme le ferait un document d’urbanisme de droit commun.
Les ZPPAUP permettent en effet une multitude de prescriptions de caractère
réglementaire qui pour leur être propres, sont en réalité très proches dans leurs
effets de celles envisageables en matière de documents d’urbanisme (identification d’immeubles à conserver de manière inconditionnelle, zone inconstructibles dans la limite de l’objet des ZPPAUP – contrôle de proportionnalité par le juge administratif (6)–, cônes de vues protégeant les perspectives urbaines et paysagères, hauteur et volume des constructions(7), emprise des constructions, etc.).
Ces zones appartenant, comme nous l’avons mentionné, à la catégorie des
servitudes d’utilité publiques, sont annexées au document d’urbanisme applicable
sur le territoire des communes concernées (8) tout en subissant une concurrence de plus en plus forte de ces mêmes documents qui, par leur vocation synthétique,
prennent en compte la dimension patrimoniale (notamment, l’article L. 123-1 7° du
Code de l’urbanisme), à tel point que la doctrine déclarait, pour diverses raisons, la
supériorité de ces derniers sur les ZPPAUP (9).
Les ZPPAUP n’ont pourtant pas périclité. Au contraire même, leur développement a connu une phase d’expansion assez importante ces dix dernières années (10), alors
même que la loi SRU avait développé la faculté des PLU à se saisir des enjeux
patrimoniaux. Effet d’inertie (11) ?
En tout état de cause, par un concours de circonstances assez inattendu, les
ZPPAUP ont été remplacées, ou plutôt renouvelées (2) par la loi Grenelle II (12) en
« aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine » (1). Les ZPPAUP
préexistantes continueront de produire leurs effets juridiques pendant une
durée maximum de cinq années à compter de la publication de la loi Grenelle II (13).
Après cette date butoir, leur effet ne peut être « prolongé » (14) que par la création
d’une AMVAP, sachant que la mise en révision d’une ZPPAUP entraine
automatiquement l’élaboration d’une AMVAP (15).
1. Création des AMVAP : tensions récurrentes et enjeux du développement durable
Les AMVAP, introduites par la loi Grenelle II et dont le régime de police entrera en
vigueur le 1er octobre 2010 (16), ont été créées pour tenter de surseoir à un débat
parlementaire « rocambolesque » (17), cristallisé de façon assez symptomatique – et déplacée (18) – sur le sujet des difficultés prétendument posées par l’avis conforme de l’architecte des Bâtiments de France dans les ZPPAUP (19).
On peut se remémorer que la création des ZPPAU dans le cadre des lois Deferre
avait elle-même été en grande partie motivée par des considérations (20) relatives aux pouvoirs réputés trop large des architectes des Bâtiments de France au sujet du régime très imparfait de protection des abords des monuments historiques (21). Il s’était agi de créer un nouvel instrument collaboratif de gestion du patrimoine répondant, certes à l’objectif de contrer certains effets des périmètres des abords (22), mais également – et rétrospectivement, surtout –, de prendre en compte la montée de l’intérêt porté par les communes et leurs administrés au patrimoine architectural, dans une acception plus large que celle de la protection des monuments historiques.
Elaborées, dans leurs limites (zonage) et leurs règles de fond au cours d’un processus partenarial entre l’Etat et les communes intéressées et, ce faisant,
instituant ainsi un nouvel équilibre « co-décisionnaire » en leur sein, les ZPPAU(P) ont progressivement rencontré un certain succès (23) et permis un véritable
élargissement de la sensibilisation et de l’intégration des enjeux de préservation du
patrimoine architectural dans les prises de décisions d’aménagement et
d’urbanisme (24).
Bien que leur régime n’avait que très peu évolué depuis leur création, leur procédure d’élaboration, de révision ou modification avait été décentralisée récemment de sorte que l’initiative et la conduite de leur création était désormais le fait de l’organe délibérant de la commune ou de l’EPCI compétent en matière d’urbanisme (25).
C’est certainement le constat de ce « solde de tout compte positif » des ZPPAUP qui à conduit le législateur à actualiser ce dispositif, sans en changer l’esprit.
a. Genèse des AMVAP : promouvoir un débat qualitatif, éviter une décision abrupte
Pour déporter le débat au sujet des ZPPAUP du Parlement, et surtout, pour éviter de courir le risque qu’il ne soit tranché dans l’ambiance empressée d’une commission mixte paritaire devant se prononcer sur un texte de 257 articles, le ministre de la Culture a décidé d’installer, le 28 septembre 2009, une commission ad hoc de « réflexion et de concertation » composée notamment de parlementaires des deux chambres intéressés par ces questions, de représentants d’organismes professionnels et de l’administration, sous la direction de Monsieur Thierry TUOT, Conseiller d’État. Cette commission avait pour objectif de mener dans un bref délai « une réflexion globale sur les objectifs [devant] être assignés aux ZPPAUP, pour en faire des outils de valorisation plus efficaces du patrimoine et des territoires, grâce à une collaboration plus étroite et plus équilibrée entre l’État et les acteurs locaux. » (26)
Elle a rendu ses travaux (non publiés) au ministre le 17 novembre 2009 qui a
demandé aux Sénateurs et aux Députés qu’ils s’entendent sur un texte commun,
issu de l’accord trouvé pendant les débats de la commission, notamment sur l’obligation pour les rédacteurs des ZPPAUP de prendre en compte les aspects de
développement durable (27).
C’est ainsi que le texte élaboré à propos des AMVAP par les membres de la
« commission TUOT » a été approuvé en commission mixte paritaire (28) et introduit depuis la promulgation de la loi Grenelle II, au chapitre II du titre IV du livre VI du Code du patrimoine à ses articles L. 642-1 à L.642-10, abrogeant les dispositions relatives aux ZPPAUP (anciens articles L. 642-1 à L. 642-7 du même Code).
b. Le maintien d’une servitude d’utilité publique de zonage patrimonial par le truchement du « développement durable »
« L’avenir des ZPPAUP ne réside-t-il pas, tout simplement, dans leur
disparition ? » (29). En posant cette question faussement rhétorique en 2001, Pierre Laurent FRIER qui constatait la faible utilisation du dispositif des ZPPAUP (30) et la montée d’instruments de gestion du patrimoine concurrentiels (PLU) interrogeait son auditoire sur la pérennité d’un dispositif spécial, issu d’une législation spéciale, dont la généralisation tardait à se développer. Signe de la confiance finalement portée par les acteurs locaux aux ZPPAUP, les données chiffrées attestent d’un développement continuel desdites zones.
On peut discuter de l’apparente contradiction que recèle la réforme des ZPPAUP : le maintien du principe de ces anciennes zones, critiquées pour leurs entraves
supposées aux manifestations superficielles du développement durable, a été décidé au sein même de la loi Grenelle II, dont on aurait pu imaginer qu’elle refonde de manière globale les instruments de gestion du patrimoine dans les documents d’urbanisme de droit commun (PLU) au nom du développement durable.
En réalité, nulle contradiction, puisque la loi Grenelle II a, dès leur origine, procédé
au « verdissement » des nouvelles ZPPAUP – les AMVAP – en inféodant à un
diagnostic environnemental les prescriptions relatives à l’utilisation du sol qu’elles
peuvent comporter, voire, le cas échéant, à la prise en compte du PADD du PLU.
Il conviendra d’ailleurs d’examiner les dispositions réglementaires d’application
prévues par la loi (31) pour mieux cerner la portée dudit diagnostic environnemental, et dans quelle mesure, le cas échéant, celui-ci pourra être comparé aux analyses de l’état initial de l’environnement existantes en droit de l’urbanisme insérées dans les rapports de présentation des PLU (32) et les PSMV (33), sans les confondre avec les « évaluations environnementales » (34).
On peut se demander si l’introduction d’un diagnostic environnemental n’a pas
constitué un « effet d’annonce » destiné à rendre plus aisé le vote des AMVAP lors des débats parlementaires du Grenelle II. En effet, les ZPPAUP contribuaient déjà par leur objet de manière très tangible à la manifestation et au respect de l’objectif constitutionnel (35) du « développement durable », notion éminemment multiforme et évolutive, ne se limitant pas, loin s’en faut, à des mesures superficielles d’installation de panneaux photovoltaïques et d’éoliennes, comme certains discours tout aussi superficiels pourraient le laisser supposer.
Le concept de développement durable peut se définir comme « tout à la fois un
projet alternatif de société, fondé sur la recherche d’un équilibre entre les priorités
économiques, environnementales et sociales et une forme plus vertueuse de
gouvernance attachée à la prise en compte des différentes échelles spatiales et
temporelles de l’action, au partenariat et à la culture du résultat. » (36)
Les objectifs de conservation et de mise en valeur du patrimoine comme héritage du passé se révèlent, dans une proportion mesurée (37), consubstantiels à l’instauration d’une « ville durable » (38).
De surcroît, la dimension opérationnelle des ZPPAUP (maintenue dans les AMVAP), qui peuvent être le lieu d’opérations de restauration immobilières (39) stimulées par un dispositif fiscal de faveur (40), participe pleinement de la logique de reconstruction de la ville sur elle-même.
2. Les AMVAP comme renouvellement pérenne des ZPPAUP
L’institution des AMVAP s’inscrit dans une sorte de continuité vis-à-vis des ZPPAUP.
Il s’agit ainsi de passer en revue les nouveautés que présentent les AMVAP (a) et
d’étudier le régime de police d’urbanisme (autorisation/déclaration) mis en place en
leur sein à compter du 1er octobre 2010 (b).
a. Les nouveautés
Elles sont mineures mais pourront s’avérer importantes en pratique : champs
d’application élargi, objet et contenu précisés, procédure d’élaboration favorisant le
règlement des conflits de normes éventuels, les AMVAP pérennisent la philosophie des ZPPAUP dans un cadre juridique de niveau législatif.
• A propos du champ d’application des AMVAP (article L. 642-1 alinéa 1er du
Code du patrimoine)
A l’instar des ZPPAUP telles qu’elles résultaient de l’état du droit précédant la
promulgation de la loi Grenelle II, les nouvelles AMVAP peuvent être créées « à
l’initiative de la (41) ou des communes ou d’un établissement public de coopération
intercommunale lorsqu’il est compétent en matière d’élaboration du plan local
d’urbanisme » (…) (42).
Il n’est plus fait référence par le nouveau texte à la possibilité d’instituer ces aires
« autour des monuments historiques » (43) mais « sur des territoires présentant un intérêt culturel, architectural, urbain et paysager, historique, ou archéologique ».
L’abandon de ces termes n’empêche évidemment pas l’autorité compétente de créer une AMVAP autour d’un tel immeuble. La loi maintien d’ailleurs l’effet juridique d’une telle création sur les monuments historiques, à savoir l’inapplicabilité des « servitudes d’utilité publique, instituées en application des articles L. 621-30-1, L. 621-31 et L. 621-32 (…) pour la protection du champ de visibilité des immeubles inscrits ou classés au titre des monuments historiques (…) » (44).
D’évidence la délimitation d’une AMVAP autour d’un monument historique demeure l’un des intérêts de ce dispositif substitué aux ZPPAUP. Au reste, d’un point de vue symbolique, la suppression de la référence aux monuments historiques sépare les AMVAP des origines de la création des ZPPAU(P), ce qui permet, toutes proportions gardées, d’envisager les nouvelles aires comme un instrument plus généraliste et accessible de gestion du patrimoine.
Pour en terminer avec l’analyse sémantique de ce premier alinéa, nous établirons
trois remarques. Première remarque, d’une ligne, nous soulignons l’apparition dans le texte précité d’un « intérêt archéologique », lequel se démarque, au moins
pour partie, de l’intérêt historique (45). Le champ d’application matériel potentiel des AMVAP est donc plus large que celui des ZPPAUP.
Deuxième remarque, même si les défenseurs des ZPPAUP ont regretté que le sigle d’AMVAP ne mentionne plus le terme « paysager » (souligné) dans son appellation, l’article précité continue de mentionner l’objectif de mise en valeur
des paysages.
Troisième remarque, également relative au sigle, le terme « protection » disparaît au profit de la notion supposée plus ouverte de « mise en valeur ». Il nous semble en première analyse, qu’à la vue de ce que nous allons démontrer ci-après, ce changement sémantique qui fait habituellement sens (46), ne traduirait au cas présent qu’une technique destinée à rendre « politiquement correct » le régime des AMVAP au moins sur le plan de l’affichage.
• A propos de l’objet de l’AMVAP (article L. 642-1 alinéa 2 du Code du
patrimoine)
L’AMVAP « a pour objet de promouvoir la mise en valeur du patrimoine bâti et des
espaces dans le respect du développement durable. Elle est fondée sur un diagnostic architectural, patrimonial et environnemental, prenant en compte les
orientations du projet d’aménagement et de développement durables du plan local
d’urbanisme, afin de garantir la qualité architecturale des constructions existantes et à venir ainsi que l’aménagement des espaces ».
Le « diagnostic architectural, patrimonial et environnemental » prévu par les
dispositions législatives précitées devient le fondement de l’AMVAP et des
documents qui la composent. Ce diagnostic n’était même pas prévu par les
dispositions de rang réglementaire relatives aux ZPPAUP (47). Les chargés d’études d’une AMVAP devront donc ajouter aux compétences habituellement requises pour
préparer un projet de ZPPAUP celle de l’audit environnemental.
De surcroît, et bien que cette notion pose des difficultés d’interprétation (48), ledit diagnostic devra tenir compte, lorsqu’il existe, du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLU. En d’autres termes, bien qu’elle soit d’une intensité toute relative (49), une liaison instituée entre le document définissant le parti d’urbanisme d’une commune et l’AMVAP dans le but de limiter des conflits entre PLU et AMVAP.
• A propos du contenu des AMVAP (article L. 642-2 du Code du patrimoine)
Là encore, la réforme place au niveau législatif le « contenu » de l’AMVAP qui
comporte obligatoirement :
un rapport de présentation définissant les objectifs de l’aire fondés sur le
diagnostic architectural paysager et environnemental ;
un document graphique détaillé, faisant apparaître le périmètre de l’aire, une
typologie des constructions, les immeubles protégés (bâtis ou non) dont la conservation est imposée, et le cas échéant, les conditions spéciales relatives à l’implantation, la morphologie et les dimensions des constructions ;
un règlement (qui remplace l’ancien « énoncé des prescriptions » de la ZPPAUP) dont le nom fait penser au règlement du PLU. Une différenciation notable est créée avec les ZPPAUP puisque l’AMVAP devra être élaborée en prévoyant au minimum des prescriptions relatives à la qualité des constructions existantes et futures – ce qui semble logique – ainsi qu’à l’insertion des constructions et installations productives d’énergies renouvelables (panneaux photovoltaïques, éoliennes domestiques, etc.) d’économie d’énergie ou prenant en compte des objectifs environnementaux – ce qui l’était moins, puisque que le dispositif du nouvel article L. 111-6-2 du Code de l’urbanisme, institué par la loi Grenelle II, prévoit, à titre dérogatoire, que les ZPPAUP peuvent s’opposer aux demandes d’autorisation et de déclaration d’urbanisme prévoyant l’installation de ces équipements.
• A propos de la procédure d’élaboration des AMVAP (articles L. 642-3 et L.
642-4 du Code du patrimoine)
Signe du rapprochement opéré entre les procédures du droit de l’urbanisme et du droit du patrimoine architectural, tout comme la délibération décidant la création ou la révision d’un PLU (50), la délibération mettant à l’étude la création ou la révision d’une AMVAP doit prévoir les conditions de la concertation avec le public, qui résultent de l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme. En outre, si la commission régionale du patrimoine et des sites demeure la seule à donner son avis au projet arrêté par l’autorité en charge de l’élaboration de l’AMVAP, l’examen par les personnes mentionnées à l’article L. 123-16 b) du Code de l’urbanisme (51) doit être mené conjointement sur ce même projet.
Surtout, lorsque le projet d’AMVAP s’avère incompatible avec les dispositions
du PLU, l’AMVAP ne peut être créée que si ce dernier a été rendu compatible
en suivant la procédure classique de mise en compatibilité prévue de l’article
L. 123-16 du Code de l’urbanisme. Cette réforme a pour effet de répondre, au
moins en partie, c’est-à-dire pour les cas les plus évidents d’incompatibilités – le juge administratif ne sanctionnant schématiquement que les incompatibilités manifestes entre deux actes concurrents (52) – aux objections adressées par la doctrine à l’ancien dispositif en place en raison des « véritables contradictions » théoriquement possibles entre les anciennes ZPPAUP et les PLU (53).
Dans la même veine, et par mesure de simplification administrative, la délibération
portant création de l’aire peut prononcer la révision du PLU, si toutefois l’enquête
publique a été organisée de manière conjointe sur le projet d’AMVAP et le projet de modification ou de révision du PLU.
L’AMVAP a donc pris une certaine vigueur juridique par rapport au PLU.
On peut émettre une – légère – incertitude quant à la constitutionnalité du régime
d’élaboration des AMVAP, approuvées formellement par décision de l’organe
délibérant de la commune ou de l’EPCI compétent en matière d’urbanisme, et non
pas, comme semble l’exiger la jurisprudence du Conseil Constitutionnel en matière
de servitude d’utilité publique, par décision d’une autorité administrative de l’Etat (54).
Toutefois, comme pour les « périmètres de protection adaptés » (PPA) des
monuments historiques, c’est seulement après accord du préfet (55) que la décision de création de l’AMVAP peut être prise, ce qui semble vider, à tout le moins au fond, le soupçon d’inconstitutionnalité qui résulte, rappelons-le, d’une décision du Conseil Constitutionnel rendue à propos d’une loi qui conférait à un établissement public le pouvoir de créer de son propre chef, sans intervention de l’autorité administrative de l’Etat, une servitude d’utilité publique.
Par ailleurs, la loi qui confirme la possibilité de « modifier » la servitude patrimoniale si son économie générale n’est pas atteinte, indique que, le cas échéant (comprendre si la modification de l’AMVAP entraine une incompatibilité avec le PLU) la modification du PLU sera nécessaire (56).
b. Procédure de police d’urbanisme (permis/déclaration) : quelques explications sur l’« avis sui generis » de l’ABF à compter du 1er octobre 2010
Comme suite aux débats parlementaires très mouvementés relatifs à la suppression de l’avis conforme de l’architecte des Bâtiments de France au sein des ZPPAUP (57), les discussions parlementaires du Grenelle II, soutenues par les conclusions de la « commission TUOT » ont permis d’aboutir à une forme « d’avis sui generis » (58) qui promeut un nouvel équilibre entre autorité compétente en matière d’urbanisme et l’architecte des Bâtiments de France dans les nouvelles AMVAP et les anciennes ZPPAUP (59).
Il nous apparaît que le nouveau mécanisme qui certes, primo, confirme la suppression formelle de l’avis conforme de l’architecte des Bâtiments de France (il est simplement fait référence à un avis, et non plus à un accord) secundo, diminue sensiblement les délais dans lesquels cette autorité doit rendre son avis exprès, créent un nouvel équilibre de contrôle assez subtil, et, en théorie au moins, bien plus contraignant que l’avis simple applicable en ZPPAUP depuis l’entrée en vigueur de la loi du 3 août 2009. C’est pour cette raison que la qualification d’avis sui generis a retenu notre faveur.
En effet, si d’aventure l’autorité compétente en matière de police de l’urbanisme
souhaite outrepasser l’avis de l’architecte des Bâtiments de France (purement et
simplement, ou partiellement), elle sera tenue de transmettre le dossier de demande accompagné de son projet de décision au préfet de région. Le mécanisme de régulation des désaccords est donc obligatoire pour l’autorité compétente qui souhaiterait passer outre l’avis d’un architecte des Bâtiments de France.
Toutefois,ce nouveau mécanisme de régulation ne sera réellement efficace et ne
pourvoira à l’équilibre recherché que dans la mesure où les services des administrations préfectorales régionales (DRAC par le jeu des délégations), théoriquement sensibilisés aux enjeux du patrimoine, mettront tout en oeuvre pour
instruire les cas de « désaccords » : l’inaction de ces services ou leur simple latence (des délais très brefs de quinze jours ou d’un mois sont prévus pour statuer, faute de quoi un accord tacite est donné à l’autorité compétente pour passer outre l’avis contraire) pourraient saper l’autorité de l’avis de l’architecte des Bâtiments de France, ce qui conduirait à réduire à néant le nouvel équilibre souhaité par la réforme.
Il faut souligner que la loi Grenelle II a apporté des modifications très proches aux procédures d’appel des avis conforme délivrés par l’architecte des Bâtiments
de France dans le régime des abords ou en secteurs sauvegardés (60). Le silence du préfet de région au terme d’un délai de deux mois après sa saisine est réputé comme admettant le recours contre l’avis de l’architecte des Bâtiments de France.
La jurisprudence la plus récente confirme que la procédure d’appel est désormais la seule voie possible pour un pétitionnaire qui souhaite contester l’avis conforme négatif d’un architecte des Bâtiments de France.
En effet, dans un avis très récent du 30 juin 2010, le Conseil d’Etat a été amené à confirmer « qu’un pétitionnaire n’est pas recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision de refus de permis de construire faisant suite à un avis négatif de l’architecte des bâtiments de France sur cette demande de permis, s’il n’a pas, préalablement, saisi le préfet de région d’une contestation de cet avis, selon la procédure spécifique prévue à l’article R. 421-38-4 (devenu l’article R. 424-14) du code de l’urbanisme. La notification de la décision de refus de permis de construire n’est toutefois de nature à faire courir le délai de deux mois que ces dernières dispositions impartissent au pétitionnaire pour saisir le préfet de région qu’à la condition que l’avis de l’architecte des bâtiments de France, comme les voies et délais de recours ouverts à son encontre, aient été portés à sa connaissance. Dans l’hypothèse où le maire ou l’autorité compétente pour délivrer le permis ont eux-mêmes contesté l’avis de l’architecte des bâtiments de France, comme lorsque le ministre a usé du pouvoir d’évocation qui lui est attribué par les dispositions susmentionnées, le pétitionnaire est dispensé de former lui-même un recours préalable obligatoire pour être recevable à introduire un recours à l’encontre de la décision prise sur le fondement de cet avis » (61).
Une solution identique avait été dégagée deux jours auparavant par la Section du
contentieux du Conseil d’Etat à propos des avis conforme de l’architecte des
Bâtiments de France en ZPPAUP (62).
Il en va de même lorsque l’autorité compétente en matière d’urbanisme est
défenderesse dans une instance contentieuse sur la légalité d’une autorisation
d’urbanisme délivrée au mépris de l’avis conforme de l’architecte des Bâtiments de France en matière d’abords : si un maire n’a pas jugé utile d’utiliser la procédure de contestation de l’avis de l’architecte des Bâtiments de France, celui-ci ne peut invoquer l’illégalité dudit avis pour justifier l’autorisation qu’il a délivrée (63).
Si les potentialités théoriques de la – décriée – jurisprudence Eisenchteter (64)
apparaissent préservées (l’autorité décisionnaire peut toujours s’affranchir de l’avis
de l’architecte des Bâtiments de France en cas d’illégalité dudit avis) (65), elles semblent toutefois, en pratique, très atténuées dans leurs conséquences.
Ainsi, si l’autorité décisionnaire souhaite outrepasser l’avis conforme de l’architecte des Bâtiments de France sans saisir le préfet de région pour contester ledit avis, elle se verra opposer une « exception de recours parallèle » pour défendre sa position si d’aventure sa décision était contestée au contentieux, notamment en cas de déféré ou d’un recours d’une association de protection du patrimoine. Les autorités compétentes en matière d’urbanisme devraient donc hésiter à utiliser cette voie de contestation des avis des architectes des Bâtiments de France consacrée par la jurisprudence en 2001, dans une hypothèse très particulière, avant que les procédures d’appel des avis ne présentent l’importance qu’elles ont à ce jour.
Il appert en effet que l’esprit de cette jurisprudence qui a « mis à mal » [la notion
d’avis conforme] « pour toutes les configurations [dans lesquelles] une relation à trois [a été instituée] : un demandeur d’autorisation, une autorité administrative en charge de statuer sur la demande, un organe consultatif jouant un rôle de verrou ou de double clé » (66), a été suppléé par la volonté du législateur d’instituer une procédure de contestation de l’avis conforme de l’architecte des Bâtiments de France.
Cet avis serait selon nous devenu un « avis sui generis », que l’on se place en
ZPPAUP ou en AMVAP, mais également en secteur sauvegardé ou dans le régime de protection des abords des monuments historiques.
Expliquons-nous de cette assertion à peine esquissée au sujet des avis des
architectes des Bâtiments de France dans les AMVAP (67) : un avis « conforme » se définit classiquement par sa finalité : créer un partage de compétence de l’autorité qui délivre un avis avec l’autorité décisionnaire en liant cette dernière en cas d’avis négatif.
En d’autres termes, avant l’intervention de la jurisprudence Eisencheteter l’autorité décisionnaire ne pouvait, en théorie, pas passer outre un avis conforme négatif.
Dès lors, instituer une procédure de contestation administrative d’un avis, fortement encouragée par la jurisprudence administrative (68), dont le déroulement est enfermé dans des délais relativement brefs (69) et dont l’écoulement est sanctionné en cas de silence de l’autorité d’appel par une acceptation de la contestation a, en pratique, pour effet de relativiser tout aussi fermement les conséquences de la théorie de l’avis conforme que ne le fait l’application de la jurisprudence Eisenchteter.
« L’avis sui generis » fait donc autorité tant qu’il n’est pas remis en cause par une procédure de contestation fructueuse.
Les oppositions entre autorités d’urbanisme et architecte des Bâtiments de France
seront donc, si elles ne sont pas réglées de manière informelle, portées devant une instance de régulation des conflits, rapprochant ainsi autorités compétentes en matière d’urbanisme et autorités du patrimoine architectural.
La menace et la rapidité de la sanction, bien plus directe que celle d’une sanction
contentieuse, devrait maintenir ou, le cas échéant, inciter les architectes des Bâtiments de France à délivrer des avis d’une expertise technique et d’une motivation juridique adéquates, tandis que les maires concevront certainement une
certaine retenue à l’idée de soumettre leur décision d’outrepasser l’avis de l’architecte des Bâtiments de France au préfet de région.
Au reste, il conviendra d’observer les proportions dans lesquelles les pétitionnaires
auront tendance à utiliser la voie de l’appel et, en cas de surcharge des instances
chargées de traiter des recours, rééquilibrer les délais dans lesquels le préfet de
région est susceptible de se prononcer en ZPPAUP et AMVAP sur le délai de deux mois, applicable en secteur sauvegardé et dans le régime des abords.
Enfin, il est important de noter que la réforme semble revenir sur le principe
d’indépendance des procédures qui gouvernait le régime des travaux sur les
immeubles inscrits au titre des monuments historiques (à ne pas confondre avec le régime de leurs abords auquel se substituait la ZPPAUP). L’administration
considérait (70) en effet qu’en l’absence de prévision particulière à ce sujet dans les dispositions législatives encadrant lesdites zones, non seulement les travaux
obéissaient au régime spécial des monuments historiques prévu par la loi, mais
qu’au surplus, les règles applicables en ZPPAUP n’étaient pas opposables à ces
immeubles.
Or, en excluant explicitement du nouveau dispositif d’autorisation uniquement les
immeubles classés au titre des monuments historiques, les immeubles inscrits
semblent donc attraits dans le champ d’application des autorisations en
AMVAP, ce qui nous semble nécessairement impliquer de prendre en compte leurs spécificités dans les documents de ladite aire par des dispositions particulières de nature à assurer leur conservation et mise en valeur.
-
En guise de conclusion, la réforme des ZPPAUP ne nous apparaît pas substantiellement transformer cette servitude d’utilité publique patrimoniale. Il s’agit plus d’une mise à jour que d’une refonte du dispositif. On peut toutefois s’interroger sur le fait de savoir si les collectivités qui ont mis en place une ZPPAUP auront le temps et les crédits nécessaires pour mener à bien une révision en AMVAP de leur ZPPAUP avant le 14 juillet 2015, faute de quoi les tant décriées servitudes d’abords reprendront – le cas échéant – leur vigueur, tandis que des instruments de gestion collaborative du territoire entre Etat et collectivité disparaîtront.
Olivier BONNEAU
A.A.R.P.I. RIVIERE - MORLON & Associés
Avocats à Bordeaux
Egalement membre du Centre d’Etude des Collectivités Locales (CECL) à l’université de Pau et des Pays de l’Adour
http://cecl.univ-pau.fr
Article au format pdf sur le site de l’association nationale des architectes des Bâtiments de France - rubrique "études" http://anabf.archi.fr
Notes :
(1) A compter de la réforme par ordonnance du 8 septembre 2005.
(2) CAMBOT P., Le contentieux administratif des ZPPAUP, in. Actes du séminaire de Bayonne
sur, Les Zones de Protection du Patrimoine Architectural Urbain et Paysager – La
restauration immobilière, 25-26-27 janvier 2007, ANVPAHVSSP, p. 121.
(3) Article L. 111-1 du Code de l’urbanisme. Cette exception – simple oubli ? – n’a pas été
prévue pour les nouvelles AMVAP.
(4) Article L. 642-2 du Code du patrimoine dans sa rédaction antérieure à la loi Grenelle II.
(5) D’ailleurs, le juge administratif les a fréquemment qualifiées de documents d’urbanisme à l’aune des dispositions aujourd’hui partiellement abrogées de l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme relatives à la notification des recours aux autorités compétentes en matière d’élaboration des documents d’urbanisme : CAA Bordeaux, 28 juin 2001, Mme Feneau, req. n° 98BX01696, Constr.-Urb. sept. 2002 p. 29 obs. TOURRET B. : CAA Bordeaux, 22 novembre 2001, époux Secher, req n° 98BX01356, RJE 2/2002.
(6) CAA Nancy, 18 décembre 2003, Ministre de la Culture et de la communication c. Blondelle, req n° 98NC01928, Rec. p. 868, LPA 2005 n° 117 p. 18 note TIFNE P.
(7) CAA Marseille, 23 novembre 2000, SCI la Roche, req. n°00MA02275.
(8) Article L. 126-1 du Code de l’urbanisme.
(9) LEBRETON J.-P., ZPPAUP et documents locaux d’urbanisme, in CORNU M., FERAULT M.-A. et FROMAGEAU J., Patrimoine urbain et paysager : enjeux juridiques et dynamiques territoriales, p. 127 ; v. également LOYER F., Dossier patrimoine et protection, Revue Diagonal, mai-juin 2002, n° 155.
(10) De 300 à 610 ZPPAUP entre 2000 et 2009.
(11) Les chiffres précités doivent être relativisés par le fait qu’en 2000, un nombre considérable de ZPPAUP était en cours d’étude. Toutefois, en 2006, alors que 500 ZPPAUP avaient été approuvées, 500 étaient en cours d’étude, ce qui présuppose que le développement de ces zones est encore en progression (Chiffres du ministère de la culture et de la communication et de l’ANVAPHSSP).
(12) Article 28 Loi n° 2010-788 du 2 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement JORF 13 juillet 2010 p. 12905.
(13) Article L. 642-8 alinéa 1er du Code du patrimoine.
(14) En réalité si les effets des servitudes issues d’une ZPPAUP peuvent dans les faits, être prolongées par la création d’une AMVAP, ces effets procèdent de deux actes juridiques distincts.
(15) Article L. 642-8 alinéa 4 du Code du patrimoine.
(16) Article L. 642-6 du Code du patrimoine.
(17) GODFRIN G., Les aventures extraordinaires de l’avis conforme de l’ABF, Constr.-Urb. mars 2010 comm. n°35. L’auteur relate les multiples étapes qui témoignent de la ténacité d’un groupe de députés décidé à supprimer de l’ordonnancement juridique pour des motifs souvent liés à des problématiques municipales qui leur étaient propres, sous couvert d’arguments de modernisation des procédures.
(18) JACQUOT H. Fallait-il supprimer l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France dans les ZPPAUP ? : AJDA 2009, p. 1913 ; BONNEAU O., ZPPAUP : pendant combien de temps l’ABF se prononcera-t-il par avis simple sur les travaux projetés dans ces zones ?, Constr.-Urb septembre 2009. p.3.
(19) Supprimé de manière abrupte par l’article 9 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009, JORF 5 Aout 2009.
(20) A l’époque toutefois bien plus pertinentes.
(21) JORF-DP-AN 5 novembre 1982, p. 5105, intervention en séance du Sénateur SERAMY P. auquel ont doit l’expression « ronds bêtes et méchants » qui a fait florès ; BOUYSSOU F. et CHAPUISAT J., La répartition des compétences : commentaire de la loi n°83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, AJDA 1983 p. 81. ; LAMARQUE J., La création des zones de protection du patrimoine architectural et urbain, RDI 1984 p. 161.
(22) DOUBLON M., Le patrimoine architectural au regard du droit de l’urbanisme et de la décentralisation, (Thèse, Limoges 1991).
(23) 610 ont été recensées par le ministère de la culture à la date du 1er janvier 2009.
(24) En attestent les témoignages d’élus et de fonctionnaires dépendant du ministère de la Culture, très riches sur ce sujet, au sein des actes du séminaire de Bayonne sur, Les Zones de Protection du Patrimoine Architectural Urbain et Paysager – La restauration immobilière, 25-26-27 janvier 2007, ANVPAHVSSP, p. 14 à 100 et 127 à 139. V. également : Patrimoine architectural urbain et paysager : enjeux juridiques et dynamiques territoriales, op. cit. p. 75 à 114 & 187 à 204 ; L’élaboration des ZPPAUP, Guide pratique, Ministère de la culture et
de la communication, DAPA (2006) p. 3.
(25) Ordonnance n°2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés ; Décret n°2007-487 du 30 mars 2007.
(26) Communiqué de Presse ministère de la Culture, 28 sept. 2009.
(27) Discours du ministre : www.culture.gouv.fr.
(28) BONNEAU. O, L’avis sui generis de l’ABF : retour vers le futur, Constr.-Urb. juin 2010 p. 3.
(29) FRIER P.-L., Quel avenir pour les ZPPAUP, (table ronde), in CORNU M., FERAULT M.-A. et FROMAGEAU J., Patrimoine urbain et paysager : enjeux juridiques et dynamiques territoriales, p. 235.
(30) 300 ZPPAUP étaient recensées en 2000, mais un développement rapide a suivi puisque 9 ans plus tard, on recensait 610 zones, soit un doublement en moins de 10 ans.
(31) Article L. 642-9 du Code du patrimoine.
(32) Article L. 123-1 et R. 123-2 du Code de l’urbanisme.
(33) Article R. 313-2 du Code de l’urbanisme.
(34) Qui, en vertu des dispositions du II de l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme, ne sont relatives qu’aux PLU et Cartes communales présentant, de part la superficie qu’ils réglementent ou les travaux qu’ils rendent possibles, un impact significatif sur l’environnement : LEBRETON J.P. « Les documents d’urbanisme à l’épreuve de l’évaluation environnementale L’évaluation environnementale et le droit de l’urbanisme : perspective comparative ; GAUDRON V., L’évaluation environnementale des documents d’urbanisme français, RFDA 4/2008 p. 633 et 640.
(35) Article 6 de la Charte de l’environnement.
(36) PLANCHET P., Droit de l’urbanisme et protection du patrimoine, enjeux et pratiques, essentiels experts, éd. le Moniteur, 2009 p. 29.
(37) GARAT I., GRAVARI-BARBAS M. et VESCHAMBRE V., Préservation du
patrimoine bâti et développement durable : une tautologie ? Les cas de Nantes et Angers, http://developpementdurable.revues.org/index4913.html : les auteurs démontrent que la notion de « ville durable » ne renvoyant pas forcément à l’idée de « pérennité des formes urbaines » mais à celle de maintien des villes dans la durée ; dès lors, des démolitions de bâti ancien peuvent être justifiées sur le fondement du développement durable au détriment de la protection du patrimoine.
(38) Ce que confirme le point 5 des engagements annexés à la Charte d’Aalborg lors de la conférence des villes durables du 11 juin 2004 (Aalboarg+10).
(39) Article L. 313-4 du Code de l’urbanisme.
(40) Cf. articles 31 et 199 tervicies du Code général des impôts.
(41) pourquoi avoir utilisé un défini ?
(42) Article L. 642-1 du Code du patrimoine. Avant la réforme du par l’ordonnance du 8 septembre 2005 op. cit., l’Etat partageait l’initiative de l’institution d’une ZPPAUP.
(43) Article L. 642-1 du Code du patrimoine dans sa version en vigueur entre le 1er janvier 2007 et le 14 juillet 2010, reprenant lui même les termes de la loi du 7 janvier 1983 ayant institué les ZPPAU.
(44) Article L. 642-7 du Code du patrimoine.
(45) L’Archéologie s’oppose à l’histoire en tant que l’histoire étudie le passé d’après les témoignages écrits, et ne commence à proprement parler qu’à partir de l’apparition de tels témoignages toutefois, l’archéologie devient une science auxiliaire de l’histoire (en tant que celle-ci est la science du passé) à partir des périodes où monuments et documents écrits coexistent – Dictionnaire du centre national de ressource textuelle et lexicale, CNRS.
(46) Pour une lecture critique de la notion de « mise en valeur » du patrimoine, v. MIRIEU DE LABARRE E., Droit du patrimoine architectural, Litec (2006) p.65 et s.
(47) Mais était toutefois, dans une version uniquement patrimoniale, prévu par la doctrine du ministère de la culture comme stade antérieur à la délimitation de la Zone : L’élaboration des ZPPAUP, Guide pratique, Ministère de la culture et de la communication, DAPA (2006) p. 18.
(48) BONICHOT J.-Cl., Compatibilité, cohérence, prise en compte : jeux de mots ou jeu de rôle ? Mélanges JACQUOT H., Presses universitaires d’Orléans, 2006 p. 49 ; LEBRETON J.- P., La compatibilité en droit de l’urbanisme, AJDA 1991 p. 492.
(49) En ce sens que la portée plus ou moins intense du document de référence sur le document « inférieur » dépend en réalité directement de la précision ou de l’imprécision de ladite norme (Ibidem). Au cas présent, les PADD étant souvent rédigés en termes généraux, on peut présumer que l’intensité de leur portée sur le diagnostic environnemental sera faible.
(50) Article L. 123-6 du Code de l’urbanisme.
(51) i.e. dans sa rédaction telle qu’elle résulte du Grenelle II de l’environnement : le représentant de l’Etat dans le département, le président de l’EPCI compétent, le maire de la commune sur le territoire de laquelle est situé le projet, l’établissement public gérant le SCOT lorsqu’il existe, la région, le département, les organismes mentionnés à l’article L. 121-4 du Code de l’urbanisme.
(52) BONICHOT J.-Cl., Compatibilité, cohérence, prise en compte : jeux de mots ou jeu de rôle ? op. cit. ; COULET W., La notion de compatibilité dans le droit de l’urbanisme, AJDA 1976 p. 291.
(53) LEBRETON J.-P., ZPPAUP et documents locaux d’urbanisme, op.cit., p. 140. En effet, depuis que la loi SRU qui a créé les PLU a supprimé l’obligation pour ces nouveaux documents de respecter les servitudes d’utilité publiques, à la différence du droit applicable aux anciens POS, il était possible de voir le document d’urbanisme évoluer dans un sens contraire à la ZPPAUP, sans qu’une solution de régulation de conflit satisfaisante ne soit prévue.
(54) Décision n°85-198 DC, op. cit.
(55) Article L. 642-3 alinéa 6.
(56) Nous pensons que la modification de l’AMVAP pourrait entrainer l’application de la procédure de révision du PLU en raison de l’interdiction jurisprudentielle – certes rare – de recourir à une modification « surnuméraire » de celui-ci : CE, 23 mars 2009, Commune de Saint-Bon-Tarentaise req. n° 311346.
(57) GODFRIN G., Les aventures extraordinaires de l’avis conforme de l’ABF, op. cit. JACQUOT H. Fallait-il supprimer l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France dans les ZPPAUP ? op. cit. ; BONNEAU O., ZPPAUP : pendant combien de temps l’ABF se prononcera-t-il par avis simple sur les travaux projetés dans ces zones ? op. cit. p.3
(58) BONNEAU O., L’avis sui generis de l’ABF : retour vers le futur, op. cit.
(59) Article L. 642-6 du Code du patrimoine.
(60) Modification des articles L. 621-31 du Code du patrimoine et L. 313-2 du Code de l’urbanisme par les article 29 et 30 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010.
(61) CE Avis, 30 juin 2010, Château d’Epinay req. n° 334747, Obs. PASTOR J.-M., Modalités de recours contre l’avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France, AJDA 2010 p. 1346.
(62) CE, 28 mai 2010, M. Alain A., req. n° 327615, à paraître au Rec.
(63) TA Strasbourg, 4 mars 2004, Commune d’Aumetz, req. n° 0204099, Concl. GILLE A., AJDA 2004 p. 1041.
(64) CE, 26 oct. 2001, Eisenchteter, Rec. p. 495 : chron. GUYOMAR M. et COLIN C., Une autorité administrative peut-elle légalement s’affranchir d’un avis conforme illégal ?, AJDA 2002 p. 118.
(65) GILLE A., op. cit..
(66) GUYOMAR M. et COLIN C., Une autorité administrative peut-elle légalement
s’affranchir d’un avis conforme illégal ?, op. cit.
(67) BONNEAU O., L’avis sui generis de l’ABF : retour vers le futur, op. cit.
(68) cf. les jurisprudences précitées.
(69) Quinze jours pour une déclaration préalable et un mois pour un permis de construire en ZPPAUP ou AMVAP, deux mois en secteurs sauvegardé ou dans le régime des abords des monuments historiques.
(70) Circulaire n°84-45 du 1er juillet 1985.
