[Point de vue] De la nomination du Gouvernement.

Le Gouvernement est un organe collégial et solidaire. On remarquera qu’il n’existe pas de titre relatif au Premier ministre et c’était une volonté des constituants de 1958. Comme le soulignait fort justement G. Pompidou (qui a le record de durée à Matignon avec un peu plus de 6 ans), « le Premier ministre n’est que le premier des ministres ».

À l’aune des législatives qui viennent d’avoir lieu, il est intéressant de rappeler comment est mis en place le Gouvernement et comment il se défait. Les règles principales sont inscrites à l’article 8 de la Constitution.

1) La nomination du Premier ministre.

Que dit l’article 8 al 2 de la Constitution : le président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement. Selon l’art. 19, il s’agit d’un pouvoir propre, c’est-à-dire dispensé du contreseing ministériel. Il faut différencier le contexte présidentialiste ou de cohabitation.

En logique présidentialiste.

C’est F. Mitterrand qui a théorisé cette nomination de façon incontestable. C’était tout au début de la première cohabitation en 1986 : « le président de la République nomme qui il veut… ». De de Gaulle à E. Macron, chaque président a procédé ainsi. Toujours en essayant, bien sûr, de s’appuyer sur un leader de la majorité parlementaire ou sur une personnalité apte à la rassembler. Lorsqu’on les analyse depuis 1958, nous avons d’abord un fidèle et co-auteur de la Constitution, M. Debré (1958-1962). Puis un auvergnat assez inconnu du monde politique, à la fois lettré et financier, mais qui saura s’imposer quand il le faut jusqu’à rester près de 6 ans à Matignon. Lorsqu’il nomme M. Couve de Murville en 1968, le général appelle un gaulliste historique, mais surprend tout le monde. Rappelons que ministre des Affaires Étrangères depuis 1958, il a une expérience incontestable et toute la confiance du président. Et aucune ambition particulière autre que celle de « servir le pays et le général » comme il nous l’a confessé.

Par la suite, une fois arrivé à l’Élysée, G. Pompidou appelle aussi un gaulliste historique, J. Chaban-Delmas (1969-1972) qui échouera sur son projet de « nouvelle société ». Il est remplacé par l’orthodoxe P. Messmer. On soulignera que quand VGE appelle J. Chirac à Matignon en 1974, le leader du RPR majoritaire s’impose de facto à lui. Lorsqu’il le remplace en 1976 par R. Barre, c’est là encore un inconnu dont VGE dit assez imprudemment (« je m’en serais bien passé » nous confia l’intéressé) qu’il est le « meilleur économiste de France ». « Homme carré dans un corps rond », comme il aimait à se définir, le futur maire de Lyon contraindra la majorité gaulliste souvent récalcitrante à coups de 49-3 comme il le confessa par la suite.

En 1981 lorsque F. Mitterrand arrive à l’Elysée, il est entouré de gens assez inexpérimentés. En appelant P. Mauroy (« c’est à votre tour » lui avait-il dit quelques semaines avant) il consacre un baron socialiste qui est le seul à pouvoir gérer la majorité socialo-communiste. Par la suite F. Mitterrand innovera avec L. Fabius (« plus jeune Premier ministre (ndlr : que j’ai) donné à la France ». Mais il ne peut éviter la première cohabitation de la Vᵉ. En 1988, suite à sa réélection, F. Mitterrand appelle à Matignon son « ennemi intime », M. Rocard. Notamment car c’est une majorité relative qui siège désormais à l’AN. Par la suite en 1991, il se sépare de Rocard. Puis le chef de l’Etat innove en appelant une femme, Edith Cresson qui est proche de lui, à Matignon. L’amoncellement des difficultés contraindront celle-ci à être remplacée. Ce sera par P. Bérégovoy qui, s’il retrouve une certaine confiance de la majorité, ne parvient pas à éviter la seconde cohabitation de la Vᵉ.

Lorsqu’il est élu en 1995, J. Chirac a une majorité absolue (même « balladurisée ») à l’AN. Il a le choix, comme il le dira dans ses Mémoires, entre deux personnalités proches et de poids, A. Juppé et P. Séguin. Il ne tardera pas à écarter le second, même s’il l’aime beaucoup, car trop « bourru » et donc parfois « ingérable ». C’est donc le futur maire de Bordeaux qui occupe le poste. Pas longtemps car deux ans après, pour des raisons assez inconnues, le chef de l’État dissout l’AN et provoque la troisième cohabitation de la Vᵉ.

Réélu en 2002, notamment contre J-M Le Pen, J. Chirac appelle à Matignon (sur conseils de son épouse dit-on) J-P Raffarin, notable du Poitou. Il est giscardien mais « chiraco-compatible » comme il se définit lui-même. Par la suite, c’est D. de Villepin, chiraquien fidèle, qui prend sa place. Il est beaucoup plus expéditif que son prédécesseur et sera très vite confronté aux ambitions présidentielles de N. Sarkozy (affaire Clearstream).

Lorsque ce dernier est élu en 2007, il va nommer F. Fillon et, fait inédit sous la Vᵉ, le garder tout son mandat. C’est une personnalité de poids dans la majorité UMP. Mais pour la première fois depuis 1958, on s’interroge sur la fonction même du locataire de Matignon. En effet, l’« hyperprésidentialisme » du chef de l’Etat le relègue incontestablement. Ce dernier ira même jusqu’à dire que le Premier ministre est son « collaborateur ». C’est un jugement pour le moins minoratif de la fonction matignonnaise.

DSK, favori incontesté du scrutin, ayant été écarté de la course à l’Elysée pour les raisons que l’on connait, c’est donc F. Hollande qui est élu en 2012. Rappelons qu’il n’a aucune expérience gouvernementale. Et il va d’abord nommer un inconnu, J-M Ayrault. À part être maire de Nantes et baron du PS, il n’a lui non plus aucune expérience. Et, il va avoir toutes les peines du monde à s’imposer. À tel point qu’il est remplacé en 2014 par M. Valls dont la personnalité est incontestablement plus affirmée et qui a une certaine expérience. En effet, il a été au cabinet de M. Rocard en 1988 et délégué interministériel adjoint au JO d’Albertville en 1992. De 1997 à 2002 il est chargé de communication au cabinet de L. Jospin. Enfin, il fut ministre de l’Intérieur de 2012 à 2014. En 2016 M. Valls est remplacé par B. Cazeneuve, ancien Ministre de l’Intérieur, qui partage avec E. Cresson le record du plus court séjour à Matignon.

E. Macron va aussi démontrer que le chef de l’État nomme qui il veut. Cela commence en 2017 avec E. Philippe, LR, qui trois mois avant l’élection présidentielle éreintait le futur chef de l’État dans ses chroniques à Libération. Cela continue avec J. Castex, en 2020, LR lui aussi et qui a fait l’essentiel de sa carrière sous N. Sarkozy. Et cela, se confirme avec la nomination d’Elisabeth Borne, seconde femme à Matignon, socialiste modérée, plusieurs fois ministre durant le premier mandat d’E. Macron. Elle peinera à tenir sa majorité et aura un recours intensif au 49-3. C’est Gabriel Attal qui lui succède en janvier 2024 et qui est le plus jeune Premier ministre jamais nommé depuis 1958 (35 ans).

En cohabitation.

Bien sûr en pure théorie le chef de l’État nomme aussi qui il veut. Mais, pour reprendre la seconde partie de la phrase de F. Mitterrand citée ci-dessus, le président « …doit naturellement se placer en conformité avec la volonté populaire ». Et l’homme de Latché de rajouter (on est en 1986 rappelons-le) : « Je devrais m’adresser à une personnalité de la majorité pour conduire le gouvernement. (...) Personne ne désignera le Premier ministre à ma place, croyez-moi » .
Tout est dit dès la première cohabitation ! Que fait F. Mitterrand ? Il nomme J. Chirac (après avoir réfléchi à d’autres noms célèbres dont VGE !) qui est le leader de la majorité nouvellement élue. C’était assez imparable. La cohabitation sera souvent conflictuelle à ses débuts ainsi qu’on l’a déjà démontré dans ces colonnes.
Quid en 1993 ? Là encore (il a songé à J. Chirac qui estime avoir « déjà donné ») F. Mitterrand nomme E. Balladur un des poids lourds du RPR. Cette cohabitation, notamment du fait de la maladie du président, sera bien plus apaisée.
Et en 1997 ? J. Chirac procède à une dissolution qui tourne à son désavantage total lors des législatives. Il nomme sans sourciller le leader socialiste qu’est L. Jospin. La cohabitation sera « cordiale et républicaine » comme le dira Chirac par la suite.
2024, E. Macron dissout et engendre une nouvelle cohabitation. Mais celle-ci se singularise par rapport à ses devancières : une absence de majorité absolue ou une majorité éclatée. A l’heure d’écrire ces lignes, G. Attal est toujours (en transition) à Matignon. Le choix sera cornélien pour E. Macron entre le groupe NFP, RN et Ensemble. Sans compter l’éventualité d’une personnalité LR consensuelle.

2) Le départ du Premier ministre.

Répétons ce qu’expose l’article 8-1 : Il (ndlr : le président) met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement.
Lorsque l’on regarde les choses depuis 1958, on s’aperçoit que cet article a subi une interprétation quelque peu extensive de la part du président. En effet on constate dans les faits plusieurs « écoles ». Certains locataires de Matignon ont été priés ou remerciés voire « démissionnés » : Debré, Chaban-Delmas, Mauroy, Rocard (« virés » dira-t-il), Cresson, Raffarin, Ayrault, Castex, Borne. D’autres ont préféré partir d’eux-mêmes : Chirac (démission avec fracas en 1976), Valls, Philippe. Et puis il existe l’énigme Pompidou en 1968. Deux hypothèses se confrontent ici : départ volontaire ou provoqué. Dans leurs mémoires les deux principaux protagonistes divergent.

Lassitude pour Pompidou (déjà malade). Besoin de passer à autre chose pour le général qui dit pourtant ne pas avoir écarté son ex-fidèle serviteur. De toute façon les deux s’étaient distanciés notamment depuis l’ « affaire Markovic » et la déclaration de Rome (dans laquelle Pompidou se déclarait prêt à la présidentielle).

Il s’avère qu’en période présidentialiste, le président peut changer de Premier ministre quasiment à sa guise. Citons cette phrase de Mitterrand lui-même : « ça fait du bien de changer de Premier ministre » (1992). Comme le disait M. Rocard : « j’ai le bail le plus précaire de Paris ». Il ne croyait pas si bien dire ! Il est le seul cas d’un Premier ministre « viré » et ce en l’espace de 24 heures. Comme nous l’a indiqué Charasse, « ce n’était plus possible, les grands dossiers n’avançaient plus. La majorité tanguait. Le président a tranché ». Et il ne s’est pas fait prier semble-t-il.

La démission d’un Premier ministre entraine de facto la démission de son gouvernement. C’est le principe de solidarité gouvernementale. C’est la fin classique d’un gouvernement. Il peut y avoir aussi une censure (1962). Et puis il existe aussi des démissions volontaires ou des limogeages de ministres. Dans ce dernier cas l’Elysée et Matignon doivent œuvrer de concert.

En cohabitation, comme le notait avec justesse VGE en 1993, « le Premier ministre est indéboulonnable ». En aucun cas le président ne peut écarter le locataire de Matignon. Seule une motion de censure peut s’en charger. Il s’avère qu’avec la constitution de la nouvelle majorité instable issue des élections législatives de 2024, on peut s’attendre à un retour vers la IVe qui s’est singularisée par « la valse des ministères » et donc celle des présidents du Conseil (ancêtre du Premier ministre). Il risque d’en aller de même en 2024 car le locataire de Matignon ne bénéficiera que de majorités de circonstances. La seule issue pour le président c’est la dissolution. Mais pour ce qui est d’E. Macron, il doit à présent attendre le printemps 2025.

3) La nomination du Gouvernement.

Elle relève de l’article 8 de la Constitution qui précise notamment : sur la proposition du Premier ministre, il (le président) nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions. C’est un pouvoir partagé du président. P. Mauroy l’a exposé clairement : « un gouvernement on le fait à deux ». La mise en place des gouvernements depuis 1958 a démontré deux choses. D’abord que l’avis de P. Mauroy était relatif. En effet l’élu du peuple, en contexte présidentialiste, procède au choix qu’il souhaite.

Notamment sur les postes régaliens. Ainsi Pompidou, après avoir fait les principaux choix, interrogea Chaban-Delmas : « vous avez des noms à me proposer ? ». Chirac ne cacha jamais qu’il avait dû batailler avec VGE pour constituer son gouvernement en 1974. Si Mitterrand partagea les choix avec P. Mauroy, il n’en fit pas de même avec L. Fabius.

Durant la première cohabitation, le président ne lâcha rien sur les postes du « domaine réservé » (cf notre précédente analyse). Quant à M. Rocard, il avoua plus tard : « les ministres j’en ai nommé trois ». Il s’avère par exemple que c’est Mitterrand lui-même qui imposa B. Tapie.

E. Cresson avoua avoir eu assez peu de marge de manœuvre. Contrairement à P. Bérégovoy.

Durant la seconde cohabitation F. Mitterrand fut sourcilleux sur les postes du « domaine réservé » A. Juppé a expliqué dans un livre sur Chirac (Mon Chirac) que les gouvernements avaient été le fruit d’un duo. Notamment les ministres que l’on a appelé « les jupettes ». En revanche quand il a fallu écarter ces dernières pour manque de résultats, c’est Juppé qui « s’y colla ». Il en va de même quand il a fallu sortir A. Madelin trop indépendant.

Lors de la troisième cohabitation en 1997 il va de soi que L. Jospin « imposa » son gouvernement sauf le domaine régalien où il y eu discussion dans l’intérêt du pays.

En 2002, lorsque JP Raffarin arrive à Matignon, il nous confiera avoir travaillé de façon équilibrée avec le président Chirac pour constituer les gouvernements. Il eut à gérer la montée en puissance de N. Sarkozy. C’est J. Chirac qui sonna toutefois la fin de la récréation en Juillet 2004 par la formule célèbre visant le futur président alors à Bercy : « je décide, il exécute ». Le « non » au référendum de 2005 fut fatal à JP Raffarin mais son départ fut, comme il nous l’a confié, « décidé de concert avec le président ». L’intéressé ne nous cacha pas aussi une certaine usure. La fonction étant « éreintante physiquement et moralement ».

Il en fut de même avec D. de Villepin qui eut toutefois plus de marge de manœuvre que son prédécesseur. Mais l’ancien secrétaire général de l’Elysée, connaissant parfaitement les rouages de l’Etat et notamment ceux des ministères, avait toute la confiance du chef de l’Etat. Combien de ministres qui venaient voir le président ont entendu « voyez Dominique ».

N. Sarkozy imposa très vite sa griffe en choisissant lui-même les ministres. D’ailleurs les « ministres d’ouverture » (F. Amara, M. Hirsch par exemple) nommés d’emblée ont été le choix du président bien plus que celui du Premier ministre. F. Fillon a avoué avoir eu peu de marge de manœuvre sur les différents gouvernements.
Quant à F. Hollande, étant donné l’inexpérience qui était sienne et encore plus celle de JM Ayrault, ce fut par la force des choses un travail commun. Comme nous l’a confié un ancien député, « ça a tâtonné un moment ». Notamment de par la composition de l’AN.

Lorsque le président écarte le maire de Nantes au profit de M. Valls, ce dernier va « imposer » certains choix et en « empêcher » certains. Il y aura des départs de ministres qui seront impulsés par Matignon (ex : Mme Taubira). En revanche on sait à présent que M. Valls fut réservé sur le remplacement d’A. Montebourg par E. Macron à Bercy. Et pour cause.

Avant cette cohabitation, E. Macron a gardé la main sur la constitution des gouvernements même s’il y a eu des discussions parfois longues avec E. Philippe en 2017. J. Castex a plus subi les choix présidentiels. Quant à E. Borne l’irruption d’une majorité relative en 2022 a généré des calculs parfois compliqués (y compris avec certains leaders de partis, ex : F. Bayrou) et surtout du temps (près de 5 semaines, un record). Avec G. Attal en 2024, le président a fait les principaux choix. Mais c’est d’autant plus compliqué avec une majorité relative.

4) La fin des fonctions du Gouvernement.

On l’a vu plus haut, un changement de Premier ministre implique la démission du Gouvernement (le président pouvant tout à fait nommer le même). C’est le mode classique en régime parlementaire.

Il peut y avoir aussi une censure. Une seule a eu lieu contre le gouvernement Pompidou en 1962. Mais à vrai dire, elle visait le général et sa révision constitutionnelle sur l’élection populaire du chef de l’État. Il renomma G. Pompidou et quasiment le même gouvernement.

Et puis il existe aussi des démissions volontaires ou des limogeages de ministres.

Dans ce dernier cas l’Élysée et Matignon doivent œuvrer de concert (ex : Madelin en 1996).

Il se pourrait qu’avec la nouvelle cohabitation qui s’ouvre des censures se déroulent. La Vᵉ serait alors revue sur le mode IVe. Ce qu’on appelait à l’époque « la valse des gouvernements ». Ce serait alors compliqué pour le régime. Mais la Constitution de 1958 donne des ressources pour faire face.

Par « chance » E. Macron se retrouve face à une absence de majorité en cet été 2024. En effet si le NFP a décroché le plus grand nombre d’élus, il n’a pas la majorité. Pas plus que le bloc Ensemble ou celui du RN. C’est une première depuis 1958.

Contrairement à ce qu’on dit çà et là, cette situation ouvre le champ des possibles au chef de l’État. Qui reste au surplus le « maître des horloges » car il n’existe aucun délai pour nommer un gouvernement y compris en cohabitation. Donc, on devra attendre la constitution et l’installation des groupes, mais c’est presque l’embarras du choix qui se posera à E. Macron. Comme nous l’indiquait un jour M. Charasse, « la période de constitution d’un gouvernement, c’est toujours le trop plein. Quand j’étais conseiller à l’Élysée avec Mitterrand, j’étais harcelé de candidatures ! ». Pour le choix d’E. Macron on peut citer : Mmes Autain, Tondelier, MM Faure, Glucksmann, Ruffin, Jadot, Bayrou, Bertrand voire Cazeneuve. Quant aux Français, ils plébiscitent G. Attal et Bardella. Le premier ne sera que transitoire et le second n’a aucune chance. Ils rejettent à plus de 80% JL Mélenchon.

Nous n’aurons pas longtemps à attendre. En tout état de cause, cette quatrième cohabitation de la Vᵉ République pourrait réserver bien des surprises, car l’instabilité sera, à n’en pas douter, sa marque de fabrique.

« L’avantage de l’instabilité pour un gouvernement, c’est qu’elle ne lui laisse pas le temps de se désavouer » (Jean Rostand).