L’encadrement juridique des projets agrivoltaïques et photovoltaïques au sol.

Avec le déploiement continu de l’énergie éolienne sur une majeure partie du territoire national, les paysages français, profondément transformés depuis environ deux décennies de promotion politique du modèle européen de la transition énergétique, s’apprêtent à connaître une nouvelle étape de cette mutation massive à travers le développement, déclaré impérieux et souhaité comme accéléré, des projets agrivoltaïques et photovoltaïques au sol. Les objectifs sont clairs : passer des 20 gigawatts (GW) de capacité installée en 2023 à plus du double d’ici 2028, soit en à peine quatre ans.

Les projets de production d’énergie photovoltaïque bénéficiaient, jusqu’en 2023, d’une relative clarté juridique en grande partie due à leur intégration dans un régime classique d’autorisation d’urbanisme. Il a néanmoins fallu faire évoluer le droit pour le rendre compatible avec, d’une part, les modèles de production plébiscités et, d’autre part, la nécessité de lever le plus d’obstacles possible pour faciliter la réalisation des projets. Les textes européens et nationaux se sont alors multipliés et affinés, pour finalement provoquer un véritable bouleversement par la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, dite « Loi APER », accompagnée d’une liasse de normes encore en cours d’élaboration parmi lesquelles a d’ores et déjà été publié le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 qui vient poser les premières bases de l’encadrement de l’agrivoltaïsme.

On comprendra assez vite que les élus, administrations, associations, riverains, citoyens et même porteurs de projets s’égarent dans les nombreux embranchements du labyrinthe légal et règlementaire qui caractérise aujourd’hui le droit des installations photovoltaïques. Sans malheureusement pouvoir prétendre à l’exhaustivité alors que ce monument juridique est encore inachevé, il sera tenté ici d’y aiguiller l’aventurier en proposant d’établir des points de repère essentiels à la compréhension du cheminement administratif de chaque type de projet.

Les choix du législateur se sont portés vers un encadrement rapproché, par une approche typologique exclusive, des possibilités de développement de projets photovoltaïques en fonction de leur nature et de leurs choix d’implantation.

Sans évoquer les questions liées à la qualité du « gisement » solaire ou à la sécurisation du foncier, il s’agit ici de s’attarder sur la question de la faisabilité sur le plan normatif, c’est-à-dire sur le plan du droit de l’urbanisme dès lors que les projets sont soumis à un régime d’autorisation d’urbanisme, à défaut d’avoir été intégrés dans d’autres types de législations comme celle relative aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) qui intègre d’autres modes de production d’énergie renouvelable tels que les unités de méthanisation ou encore les sites éoliens.

À l’heure actuelle, les projets photovoltaïques au sol, en fonction de leurs choix de conception, peuvent être soumis à une typologie variée de procédures applicables (I.) et doivent s’assurer du respect des règles d’urbanisme qui régissent leur configuration en fonction de leur lieu d’implantation (II.).

I. La détermination de la procédure applicable.

Un projet, qu’il soit photovoltaïque ou agrivoltaïque, implique la délivrance d’une décision d’urbanisme (A.) qui peut nécessiter d’être assortie d’autres autorisations spécifiques (B.).

A. Le choix du régime d’urbanisme.

Un projet photovoltaïque peut être soumis à déclaration préalable ou a permis de construire en fonction de la capacité de production installée, exprimée en kilowatt crête (kWc).

Après plusieurs variations, le régime applicable depuis le décret n° 2022-970 du 1ᵉʳ juillet 2022 pour les demandes d’autorisation d’urbanisme déposées à partir du 30 novembre 2022, est le suivant :

• Les installations d’une puissance supérieure à 1 MWc sont soumis à permis de construire [1], évaluation environnementale systématique [2] et enquête publique [3] ;

• Les installations d’une capacité comprise entre 300 kWc et 1 MWc sont soumises à déclaration préalable [4] et à examen au cas par cas au terme duquel il peut être décidé de les dispenser d’étude d’impact [5] ;

• Les installations d’une capacité comprise entre 3 kWc et 300 kWc, de même que celles qui sont inférieures à 3 kWc mais d’une hauteur de plus de 1,80 mètre, sont soumises à déclaration préalables et à une procédure de participation du public par voie électronique (PPVE) [6], mais sont exemptées d’examen au cas par cas, sauf si l’administration qui instruit la demande estime que le projet est « susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine », ce qu’il doit alors notifier dans les 15 jours qui suivent le dépôt de la déclaration ;

• Les installations de moins de 3 kWc et d’une hauteur inférieure à 1,80 mètre sont exemptées de toute autorisation d’urbanisme, mais peuvent tout de même faire l’objet d’un examen au cas par cas si le pouvoir instructeur le décide.

En revanche, le régime applicable diffère si le projet vient à se situer à l’intérieur d’un « secteur protégé » au sens de l’article R421-11 du Code de l’urbanisme, c’est-à-dire un site patrimonial remarquable (SPR), les abords d’un monument historique, un site classé au titre de la loi du 2 mai 1930, une réserve naturelle ou un cœur de parc national. En pareille situation, les projets de moins de 3 kWc sont soumis à déclaration préalable, tandis que les autres sont tous soumis à la délivrance d’un permis de construire.

On peut tenter le récapitulatif suivant :

B. La délivrance d’autorisations satellites.

Les parcs photovoltaïques ne bénéficient pas d’un système d’autorisation unique : chaque implication des projets appellera l’adoption des décisions administratives adéquates.

En la matière, hormis la délivrance de l’autorisation d’urbanisme, d’autres décisions peuvent conditionner la validité d’un projet : l’autorisation de défrichement (1.), la dérogation Espèces protégées (2.) et la décision « Loi sur l’Eau » (3.).

1. L’autorisation de défrichement.

Une installation photovoltaïque requiert une autorisation de défrichement lorsqu’elle implique la suppression d’espaces boisés ayant pour effet de mettre fin, directement ou non, à la destination forestière des lieux [7]. Concrètement, le défrichement est obligatoire à partir d’un seuil mobile, défini à l’échelle départementale, compris entre 0,5 et 4 hectares.

Il doit être précisé que la loi APER a restreint la faisabilité des projets qui impliquent un défrichement : les projets qui impliquent un défrichement de plus de 25 hectares, qui étaient jusqu’alors soumis à évaluation environnementale, sont prohibés à compter du 11 mars 2024 [8].

En fonction des cas, l’autorisation de défrichement peut être conditionnée par la réalisation d’une évaluation environnementale [9].

L’article L341-5 du Code forestier liste les atteintes rédhibitoires à la délivrance de l’autorisation : on y trouve, par exemple, les cas de perturbation de la qualité des eaux, de l’équilibre biologique d’un secteur donné, du risque d’érosion côtière ou encore d’impact sur la sécurité et la salubrité publique.

2. La « Dérogation Espèces protégées » (DDEP).

L’article L411-1 du Code de l’environnement prohibe :

• « La destruction ou l’enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat » ;

• « La destruction, la coupe, la mutilation, l’arrachage, la cueillette ou l’enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel » ;

• « La destruction, l’altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d’espèces ».

Selon une jurisprudence désormais constante [10], un projet « susceptible d’affecter la conservation d’espèces animales ou végétales protégées et de leurs habitats ne peut être autorisé, à titre dérogatoire, que s’il répond, par sa nature et compte tenu notamment du projet urbain dans lequel il s’inscrit, à une raison impérative d’intérêt public majeur ». Si le projet représente un tel niveau d’intérêt au-delà d’un simple intérêt collectif, il doit encore répondre à deux critères cumulatifs : il ne doit pas exister « d’autre solution satisfaisante » (ce que l’étude d’impact est censée démontrer) et la dérogation ne doit pas nuire au « maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ».

Le Conseil d’État a pu préciser [11] que le dépôt de la dérogation ne devient obligatoire qu’à partir du moment où le projet présente un risque « suffisamment caractérisé » pour les espèces protégées, ce qui est évalué en tenant compte des mesures d’évitement et de réduction adoptées le cas échéant. La jurisprudence laisse entendre qu’une atteinte peut être qualifiée comme telle lorsque le risque, au-delà de n’être qu’accidentel, apparaît prévisible et objectivement probable.

On notera enfin que, s’agissant des conditions permettant d’obtenir la dérogation Espèces protégées, le critère déclenchant de la raison impérative d’intérêt public majeur s’efface derrière une présomption dont bénéficient les installations de plus de 2,5 MWc [12].

Si le porteur du projet apparaît ne pas avoir déposé la demande de dérogation Espèces protégées, il est possible de demander à l’administration instructrice de le mettre en demeure de formuler cette demande. Une réponse négative de la préfecture, tacite ou explicite, permet alors d’engager une procédure visant à en demander l’annulation au tribunal administratif, ce qui l’autorisera à enjoindre la préfecture de contraindre le porteur du projet au dépôt de la demande de dérogation.

II. Le respect des règles de fond.

Les règles d’urbanisme qui paramètrent régulièrement la faisabilité des projets tiennent, d’une part, des règles de constructibilité en fonction du zonage (A.) et des règles de protection patrimoniale du secteur (B.).

A. Les règles de constructibilité.

Les installations photovoltaïques au sol, en tant que projets d’urbanisme, doivent être conformes avec la destination des sols telle qu’elle est définie par le document d’urbanisme applicable.

Toutefois, l’évolution des textes appelle :

• une approche chronologique, visant à déterminer le cadre juridique applicable, étant précisé que le décret du 8 avril 2024 a vocation à devenir directement applicable aux seuls projets qui ont fait l’objet d’un dépôt de demande de permis ou de déclaration préalable à compter d’un mois après sa publication ;

• en cas de soumission du projet à la loi APER et ses textes d’application, une approche par types de projets, selon qu’ils entendent être assimilés à des installations agrivoltaïques ou non.

Il convient donc, de façon systématique, de s’interroger sur le régime applicable en fonction de la date de dépôt du dossier d’autorisation d’urbanisme afin de distinguer ceux qui relèvent du régime « classique » antérieur à la liasse normative « APER » (1.) de ceux qui sont soumis au nouveau régime issu de ces textes (2.). Un mot à part devra être dit des projets soumis aux spécificités de la loi « Littoral » et de la loi « Montagne » (3.).

1. Les projets photovoltaïques antérieurs à la réforme « APER ».

Il s’agit ici du régime « classique » qui résulte de l’application des règles communes du Code de l’urbanisme telles qu’interprétées par la jurisprudence. Ce régime concerne, comme nous l’avons mentionné, l’ensemble des projets qui ont fait l’objet d’un dépôt de demande de permis ou de déclaration avant la fin du délai d’un mois passé la publication du décret du 8 avril 2024. De même, conformément à la lecture faite par l’instruction ministérielle du 27 juin 2023, cela inclut les projets déposés après promulgation de la loi APER.

Le principe de base, pour apprécier la légalité d’un tel projet photovoltaïque, tient à l’examen de sa conformité avec la vocation de son site d’implantation telle que son zonage d’urbanisme le définit. On rencontre alors deux types de secteurs possibles : les zones naturelles et forestières, d’une part, et les zones agricoles d’autre part. Les plans locaux d’urbanisme, communaux (PLU) comme intercommunaux (PLUi), se chargent d’établir concrètement ces zonages sur le territoire en leur adjoignant des règles qui précisent notamment les cas d’inconstructibilité stricte et de constructibilité sous condition. Lorsqu’il n’existe pas de document d’urbanisme, c’est le « Règlement national d’urbanisme » qui prend le relais, c’est-à-dire les dispositions du premier titre du premier livre du Code de l’urbanisme.

La définition locale des zonages d’urbanisme est gouvernée par un certain nombre de principes directeurs.

Les zones naturelles et forestières, ou zones « N », sont définies selon l’article R123-8 du Code de l’urbanisme comme ayant vocation à couvrir « les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels ».

Les zones agricoles (ou zones « A »), quant à elles, viennent occuper « les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles » [13]. Il n’est possible d’y autoriser que « les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages » [14]. Le Règlement national d’urbanisme reprend ce principe au 2° l’article L111-4.

Le débat sur l’assimilation des sites photovoltaïques à des équipements collectifs est a priori clos [15]. Reste alors à identifier ce qui fait la compatibilité du site avec l’activité agricole.

Sur le point, le Conseil d’État a posé le principe qu’il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet « permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation ». Cette appréciation se fait au regard des activités effectivement exercées ou qui auraient vocation à se développer dans la zone concernée, et en tenant compte également de « la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux » [16].

Il est donc attendu que l’activité agricole soit maintenue dans une logique de continuité, ou bien qu’elle reste comparable aux activités effectivement exercées ou pouvant l’être dans la zone. En contentieux, l’analyse de cette compatibilité va ainsi s’attarder sur l’emprise du projet, la qualité agronomique du terrain et le bilan de surface servant de support à l’activité proposée, ou encore la viabilité économique de cette dernière.

Ont ainsi pu être validés un projet permettant la remise en pâture de terrains à faible potentiel agronomique en raison du gain en prairie et de l’augmentation de la capacité d’accueil d’ovins [17], un projet de pâturage l’amélioration de la qualité agronomique des sols et du maintien d’une activité d’élevage significative [18], ou encore un projet impliquant la création de prairies mellifères en substitution de grandes cultures compte tenu de ce qu’il n’impliquait pas d’abandon de l’activité préexistante du fait de sa superficie relativement faible au sein des terres cultivées par l’exploitant [19]. À l’inverse, un projet substituant une jachère mellifère à une culture céréalière a pu être rejeté en raison de son incompatibilité avec les activités agricoles ayant vocation à se développer dans la zone, dans la mesure où la jachère en question n’a pu être regardée comme correspondant aux activités ayant vocation à se développer dans la zone considérée (à savoir la Beauce), quand bien même les terres concernées seraient de qualité médiocre par rapport à d’autres terres de la commune [20].

2. Les projets photovoltaïques après la loi « APER ».

La Loi APER a consacré l’existence d’une distinction juridique entre les projets agrivoltaïques et les autres, désormais usuellement désignés comme projets agri-compatibles.

a. Les projets agrivoltaïques.

Plus que de simples projets compatibles avec l’activité agricole préexistante, les sites agrivoltaïques sont ceux qui, selon la définition qu’en donne l’article L314-36 du Code de l’énergie, sont situées sur une « parcelle agricole » mais « contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole ».

Le décret n°2024-318 du 8 avril 2024 précise que la « parcelle agricole » renvoie à « une surface agricole continue présentant les mêmes caractéristiques et concernée par le projet agrivoltaïque ».

L’article L314-36 liste ensuite les installations qui, tout en « garantissant une production agricole significative et un revenu durable », apportent à la parcelle au moins l’un des quatre services listés qui sont « l’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques », « l’adaptation au changement climatique », « la protection contre les aléas » et « l’amélioration du bien-être animal ».

Le décret du 8 avril 2024 apporte plusieurs précisions de premier ordre à ce critérium :

• Les différents services ont été définis en des termes aussi denses que complexes - on renverra le lecteur, pour ne pas alourdir le propos, aux articles R314-110 et suivants du Code de l’énergie créés pour l’occasion et servant quasiment de grilles de bingo pour analyser la correspondance du service revendiqué avec ses implications concrètes.

• Le caractère « significatif » de la production agricole est maintenu « si la moyenne du rendement par hectare observé sur la parcelle mentionnée à l’article R314-108 est supérieure à 90% de la moyenne du rendement par hectare observé sur une zone témoin ou un référentiel en faisant office », ce qui contraint par ailleurs à la création d’une telle zone sur au moins 5% de la surface agrivoltaïque installée, sauf dérogations au cas par cas.

• Le revenu escompté est « durable » si la moyenne des revenus issus des productions futures n’a pas baissé par-rapport à son niveau avant installation du site.

L’article L314-36 prévoit en outre des cas dans lesquels la qualification d’agrivoltaïsme est obligatoirement exclue.

En premier lieu, un projet ne peut pas relever de la catégorie agrivoltaïque s’il porte une « atteinte substantielle » à l’un des services listés supra ou une « atteinte limitée » à deux d’entre eux.

En deuxième lieu, un parc ne peut être considéré comme agrivoltaïque s’il ne permet pas à la « production agricole » d’être « l’activité principale » de la parcelle.

Les critères dépendent de la puissance installée : pour les installations de plus de 10 mégawatts crête (MWc), il est prévu un taux de couverture maximal de 40% - la notion de « taux de couverture » étant elle-même spécialement définie dans le décret du 8 avril 2024 [21].

Pour les installations inférieures, il ne faut pas que la perte de surface exploitable dépasse 10% de la superficie totale couverte par le site ; il faut également que la configuration du parc (hauteur et espacement inter-rangées) permette « une exploitation normale » et assure « notamment la circulation, la sécurité physique et l’abri des animaux ainsi que, si les parcelles sont mécanisables, le passage des engins agricoles ».

En troisième lieu, une installation n’est pas agrivoltaïque tant qu’elle « n’est pas réversible ». Bien que le décret du 8 avril 2024 ne précise pas ce à quoi se réfère cette notion, on peut supposer qu’il s’agit de sa réversibilité technique, à savoir bien sûr la possibilité d’assurer une remise en état complète, mais aussi le niveau d’impact permanent que son installation peut avoir sur le sol.

b. Les projets « agri-compatibles ».

Les projets photovoltaïques qui ne répondent pas aux critères de l’agrivoltaïsme ne sont pas pour autant interdits : ils demeurent légaux dès lors qu’ils justifient leur compatibilité avec l’exercice d’une activité agricole. Toutefois, la loi APER a fait le choix de préciser aux articles L111-29 et suivants du Code de l’urbanisme la caractérisation de cette compatibilité. En outre, et surtout, elle conditionne désormais leur implantation à l’intégration des terrains d’assiette au sein d’un document-cadre établi à l’échelle départementale.

Tel que défini à l’article L111-29 précité, ce document-cadre, adopté par arrêté préfectoral, a pour ambition de recenser l’ensemble des surfaces agricoles et forestières ouvertes aux projets agricompatibles et de définir les conditions d’implantation de ces derniers.

Concrètement, les parcelles concernées correspondent :

• aux « sols réputés incultes », qui sont qualifiés comme tels lorsque l’exploitation apparaît « impossible » au vu de ses caractéristiques ou par suite d’une décision administrative, ou bien lorsqu’ils ne relèvent pas de forêts définies comme « présentant de forts enjeux de stock de carbone, de production sylvicole ou d’enjeux patrimoniaux sur le plan de la biodiversité et des paysages » ;

• ou aux sols « non exploités depuis une durée minimale » de 10 ans.

Le décret du 8 avril 2024 liste en outre plusieurs types de terrains qui ont vocation à être intégrés dans le document-cadre : on y trouve par exemple les friches industrielles, les anciennes carrières, les délaissés aéroportuaires ou fluviaux, les sites militaires ou encore les plans d’eau (ce qui annonce une multiplication des projets flottants sur les lacs et étangs).

L’attention des acteurs de l’environnement sera donc tout particulièrement portée sur le phasage de l’élaboration des documents-cadres, qui seront proposés par les chambres d’agricultures aux préfets de départements, lesquels devront publier leur arrêté d’établissement dans les six mois suivants après consultation de différentes instances pour avis simple. On s’étonnera en revanche, pour le regretter, que cette élaboration ne soit soumise à aucune consultation du public en dépit de ses incidences environnementales certaines.

3. Les projets soumis aux lois « Littoral » et « Montagne ».

Les projets photovoltaïques sont soumis à des règles spécifiques dès lors qu’ils se situent sur des territoires communaux couverts par la loi n°86-2 du 3 janvier 1986 dite « Littoral » et la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 dite « Montagne ».

a. La loi Littoral.

La loi Littoral a posé comme principe fondamental, codifié à l’article L121-8 du Code de l’urbanisme, que « l’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ». S’ajoutent, au cas par cas, les restrictions de constructibilité dans les « espaces proches du rivage » et dans la bande de 100 mètres à compter de la limite haute du rivage, où l’urbanisation existante doit faire l’objet d’une extension strictement limitée.

Dans l’esprit particulièrement protecteur du texte, le Conseil d’État a reconnu que les sites photovoltaïques étaient assimilables à de « l’urbanisation » au sens où l’entend la loi [22].

Diverses dérogations au principe ont toutefois été aménagées.
D’abord, la loi « ELAN » du 23 novembre 2018 a permis l’autorisation de l’installation d’énergies renouvelables dans les zones non interconnectées au réseau électrique métropolitain continental, ce qui est le cas par exemple des îles de petite taille telles que Sein, Ouessant ou Chausey [23].

Puis, par le truchement de la loi APER du 10 mars 2023, la possibilité d’implanter des parcs photovoltaïques a été ouvertes pour les friches telles que définies à l’article L111-26 du Code de l’urbanisme [24], dont la typologie a été publiée par le décret n° 2023-1311 du 27 décembre 2023 [25], ainsi que dans des bassins industriels de saumure saturée [26], notion dont la définition a été précisée par le même décret.

b. La loi Montagne.

La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 impose des restrictions proches de sa coreligionnaire. En principe, dans les communes de montagne, les centrales photovoltaïques, comme tout projet d’urbanisation, doivent également être implantées en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants [27].

Il est possible de déroger à ce principe lorsqu’il s’agit d’installer des équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Toutefois, jusqu’à présent, cette incompatibilité n’a pas été reconnue par le juge administratif au cas des projets photovoltaïques (CE, 7 octobre 2015, n° 380468). Il reste néanmoins une possibilité en réalité assez large de contourner la règle dès lors que le PLU ou le schéma de cohérence territoriale (SCoT) prévoit expressément d’y déroger sur la base d’une étude dite de « discontinuité ». Cette étude, prévue à l’article L122-7 du Code de l’urbanisme, doit justifier, « en fonction des spécificités locales, qu’une urbanisation qui n’est pas située en continuité de l’urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux articles L122-9 et L122-10 ainsi qu’avec la protection contre les risques naturels ».

On notera pour être complet que la loi APER a ouvert cette possibilité aux communes simplement couvertes par une carte communale, nonobstant l’absence de SCoT.

B. Les protections patrimoniales.

Le paysage et l’architecture, que l’on peut qualifier de composantes du patrimoine, constituent régulièrement l’une des interrogations essentielles en matière d’instruction et de contentieux photovoltaïque.

Le principe de protection se réitère en plusieurs occurrences. D’abord, il s’applique de manière générale par le biais de l’article R111-27 du Code de l’urbanisme, qui contraint au refus des projets ou à l’édiction de prescriptions dès lors que les installations,

« par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ».

Ensuite, le document d’urbanisme local (PLU, PLUi) peut contenir des règles relatives aux aspects extérieurs des constructions, voire, comme c’est régulièrement le cas, reproduire l’article R111-27 en tout ou partie dans son règlement. Auquel cas, dès lors que les dispositions du règlement imposent des exigences qui ne sont pas moindres que celles qui résultent de l’article du code, c’est au regard du règlement que la légalité du permis de construire sera appréciée. Enfin, pour les projets établis en zone A ou N, il sera utile de rappeler que l’article L151-11 du Code de l’urbanisme n’autorise les équipements collectifs que si, outre leur compatibilité avec l’activité agricole, ils « ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ».

Il reste à comprendre comment l’administration, tout comme le juge administratif, apprécient l’existence d’une atteinte excessive à l’intérêt patrimonial des lieux.

La jurisprudence administrative [28] a dégagé une méthode de raisonnement en deux temps. Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions précitées, au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur ce site.

Plus précisément, « il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l’ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d’autres législations » [29].

Toute considération étrangère à ce raisonnement, tenant par exemple à la prise en compte l’intérêt public lié au développement des énergies renouvelables, ou à l’approbation du projet par les exploitants agricoles, a vocation à demeurer « sans influence sur l’appréciation portée par l’autorité administrative sur l’atteinte portée par le projet aux lieux avoisinants » [30]. Le Conseil d’État confirme à ce sujet que les dispositions de l’article R111-27 du Code de l’urbanisme « excluent qu’il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d’urbanisme de la commune » [31].

La jurisprudence, casuistique, notamment alimentée par le contentieux relatif aux installations classées et tout particulièrement par les recours contre les projets éoliens, esquisse une distinction entre :

• Des paysages d’intérêt jugé relatif, par exemple lorsqu’ils présentent des reliefs peu marqués, lorsqu’ils sont dominés par l’agriculture et déjà imprégnés de l’activité humaine [32], ou encore lorsque le motif éolien y est déjà récurrent [33] ;

• Des paysages d’intérêt sensible, marqués par des motifs emblématiques, ou leur caractère peu ou pas anthropisé [34], ou même représentant simplement un « environnement rural préservé » [35], ou encore leur caractère pittoresque notamment marqué par des reliefs variés [36], auquel cas un projet sera jugé plus sévèrement à mesure qu’il aura pour effet de « transformer de façon significative l’ambiance paysagère initiale » [37].

En matière de site photovoltaïque, il a pu être jugé qu’un projet situé en zone A, pourtant à l’intérieur d’un sous-zonage dédié à l’accueil des unités de production d’énergies renouvelables, portait une atteinte excessive à la qualité paysagère des lieux du fait, notamment, de son intégration en site Unesco, au sein d’un parc naturel régional, avec avis défavorable du président dudit par cet de l’Architecte des Bâtiments de France [38].

Il ne fait nul doute, alors que le cadre juridique des projets photovoltaïque n’a pas encore fini de s’étoffer, que la mise en balance des intérêts attachés au déploiement de cette énergie, assure, malgré la complexité croissante des textes, le maintien de conditions favorables à l’examen des conditions permettant d’assurer la préservation de la biodiversité et la protection d’un patrimoine de plus en plus résiduel.

Alors que la phase contentieuse, au nom justement de l’accélération impérative de ce développement, a réduit les délais de jugement à 10 mois pour les projets de plus de 5 MWc [39], il est plus que jamais nécessaire que les acteurs de l’environnement parviennent à une compréhension efficace, et anticipée, des rouages d’un système dont la complexification risque de se poursuivre au préjudice des enjeux écologiques. Gageons, du moins espérons, que ces quelques développements permettront un léger regain d’intelligibilité.