Par Théodore Catry, Avocat.
 
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  • Parution : 15 septembre 2020

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Veille de jurisprudence éolienne (été 2020) : impartialité de l’autorité environnementale et autres antiennes du droit éolien.

Cette chronique est l’occasion de revenir sur un certain nombre de problématiques usuellement rencontrées en contentieux éolien, telles que l’impact du projet en termes paysagers ou encore l’influence (ou non) du schéma régional éolien sur le développement des parcs. Des arrêts plus curieux suscitent également la réflexion sur l’appréhension du problème de l’élu dit « intéressé » et l’atteinte à la sécurité en présence de parcs éoliens trop rapprochés.

L’été 2020 voit déboucher sur des décisions permissives des contentieux de longue haleine relatifs au développement éolien offshore. Ainsi en est-il du projet de Dieppe-Le Tréport, dont le contrat de concession a été validé en justice, ou encore de l’un des recours introduits contre le projet des Iles d’Yeu et de Noirmoutier au bout duquel a été confirmée la légalité de l’autorisation de destruction et de perturbation intentionnelle de spécimens d’espèces animales protégées [1].

Côté terrestre, la jurisprudence apporte quelques illustrations intéressantes sur des problématiques diverses telles que celle de l’élu dit « intéressé », l’impact acoustique ou encore la dangerosité liée à la proximité entre deux parcs.

Nancy, 11 juin 2020, 18NC02458 : quelle impartialité lorsqu’un élu est susceptible de tirer profit d’une installation éolienne ?

Pour cerner la problématique soulevée dans cette affaire, il importe de se rappeler qu’en cas de création de parc éolien sur un site nouveau, le porteur du projet doit joindre à sa demande d’autorisation les avis des maires des communes sur le territoire desquelles l’installation a vocation à être implantée. Il s’agit de l’un des éléments obligatoires à joindre à toute demande et listés à l’article R512-6 du Code de l’environnement.

Dans cette affaire où était en cause la création d’une centrale de cinq éoliennes non loin d’Épinal, les requérants avaient relevé que le maire de l’une des communes chargées de rendre leur avis était propriétaire de terrains où les éoliennes allaient être installée, tout comme son frère, de façon directe et aussi via une association foncière. Ce faisant, l’implantation du parc allait leur ouvrir droit au versement d’une indemnité.

Sur ce constat, deux moyens ont été soulevés : d’une part, une atteinte au principe d’impartialité ; d’autre part, une violation de l’article L2131-11 du Code général des collectivités territoriales.
Ce dernier texte aborde la question de l’élu dit « intéressé  » à une délibération, c’est-à-dire lorsqu’un membre du conseil participe à une délibération sur une affaire qui l’intéresse directement et personnellement.
Le Conseil d’État rappelle que cette situation doit être traitée à part dans la mesure où elle ne concerne pas uniquement « les intérêts de la généralité des habitants de la commune » [2] et peut donc affecter la régularité de la décision. Toutefois, la jurisprudence rappelle qu’il ne suffit pas que le conseiller municipal soit simplement présent lors de la séance : il faut que la participation de l’élu intéressé ait été de nature à lui permettre d’exercer une influence sur le résultat du vote.

En l’occurrence, la cour juge que ces circonstances ne suffisent pas « à elles seules » à établir que le maire de la commune aurait méconnu ce principe. Quant à l’intérêt à l’affaire, les juges estiment que cette situation ne ferait pas naître des intérêts distincts de ceux de la généralité des habitants, au motif que « l’installation du parc éolien projeté générera des recettes pour la commune et qu’il ne résulte pas, en outre, de l’instruction qu’il aurait exercé une influence sur le sens du vote, l’avis en cause ayant été émis à l’unanimité. »

La deuxième partie du raisonnement est compréhensible, puisque conforme à la jurisprudence. En revanche, la première interroge, puisqu’elle vient « compenser » l’intérêt financier privé par l’intérêt financier communal. Somme toute, un élu pourrait profiter personnellement d’un parc éolien tant que la commune en profiterait également. Une telle position peut stupéfaire.

Référence de la décision : CAA Nancy, 11 juin 2020, 18NC02458.

Douai, 16 juin 2020 : peut-on critiquer la légalité du parc éolien au regard du schéma régional éolien ?

La réponse qu’apportent les juges douaisiens à cette interrogation est fermement négative :

« Il ne résulte d’aucune disposition du code de l’urbanisme ni d’aucune autre disposition que le permis de construire doit être conforme, compatible ou tenir compte du schéma régional éolien, lequel, en vertu de l’article L222-1 du Code de l’environnement : "constitue une annexe au schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie" et "définit, en cohérence avec les objectifs issus de la législation européenne relative à l’énergie et au climat, les parties du territoire favorables au développement de l’énergie éolienne". M. K... et autres ne peuvent ainsi utilement se prévaloir d’une méconnaissance du schéma régional éolien à l’appui de leurs conclusions dirigées contre l’arrêté en litige. »

Cette opposition de principe ne manque pas d’étonner, puisqu’elle avait déjà été tempérée par le Conseil d’État en 2015, à l’occasion du cas de la cathédrale de Chartres (CE, 9 octobre 2015, n° 374008). Dans cette affaire, la haute juridiction s’était appuyée sur le schéma éolien départemental pour censurer la cour administrative d’appel, pour qui l’implantation des éoliennes ne portait pas atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants ni à la conservation des perspectives offertes par la cathédrale. Le Schéma, lui, préconisait de refuser tout projet disposant de la moindre covisibilité avec le monument.

Il faut en déduire que si le schéma régional éolien ne pose aucune règle de valeur normative stricte, cela ne le prive pas d’effet pour autant : il peut rester un appui très utile pour l’appréciation de la valeur d’un site et du niveau de protection qu’on entend lui accorder.

Référence de la décision : CAA Douai, 16 juin 2020, 18DA00245.

Bordeaux, 16 juin 2020 : un refus d’autorisation confirmé pour insuffisance de l’étude acoustique.

Ce recours n’a pas été porté par des tiers lésés mais directement par le porteur du projet qui s’est vu essuyer un refus d’autorisation par le préfet de l’Indre, après plus de deux années d’instruction de sa demande.

Parmi les motifs critiqués du refus figurait l’insuffisance de l’étude acoustique jointe à l’étude d’impact. À raison, le préfet comme la Cour administrative d’appel ont été surpris de ce que plusieurs points de mesurage annoncés par l’étude n’ont finalement fait l’objet d’aucun relevé de bruit, alors que certains d’entre eux se situaient à moins d’un kilomètre d’une éolienne. Au total, pour sept éoliennes, seuls quatre points ont été portés à l’étude, sans compter un cinquième où les mesures ont dû être extrapolées à cause de la défaillance du sonomètre.

À cela s’ajoute le fait que la campagne a été effectuée pendant une seule et courte période de dix jours dont le caractère représentatif n’est pas justifié.

Les juges confirment donc le refus préfectoral tout en livrant une appréciation bienvenue des attendus d’une étude d’acoustique en la matière. À bon entendeur !

Référence de la décision : CAA Bordeaux,16 juin 2020, 19BX01360.

Bordeaux, 16 juin 2020 : impartialité de l’autorité environnementale, quelle appréciation concrète ?

Cette affaire est une première application de la jurisprudence que nous avions évoqué dans une précédente chronique et qui venait, au nom de l’exigence d’autonomie de l’autorité environnementale, sanctionner les cas où cette autorité était concrètement la même que celle qui instruisait la demande d’autorisation [3].

En l’espèce, l’argument était à nouveau soulevé dans la mesure où l’avis rendu par le préfet en sa qualité d’autorité environnementale avait été traité par les services de la même direction régionale. Bien que très concrètement, l’instruction de la demande et l’émission de l’avis aient été gérés par des bureaux différents, la cour a considéré que cette situation ne permettait pas de considérer que l’avis ainsi émis ait été rendu par une autorité disposant d’une autonomie effective.

Mais les juges « pardonnent » cette irrégularité en se livrant à une appréciation non pas des circonstances dans lesquelles l’avis a été donné mais des qualités intrinsèques de cet avis. Ce faisant, en observant que le service instructeur avait « procédé à une analyse précise, critique et indépendante du dossier et en particulier de l’étude d’impact, en mettant en exergue aussi bien ses qualités que ses lacunes, et en procédant en particulier à l’identification des insuffisances qu’il comporte ainsi qu’en édictant différentes réserves qui ont d’ailleurs conduit le pétitionnaire à compléter son analyse de l’étude », la cour a finalement jugé que ces circonstances n’avaient pas eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou de détourner le sens de la décision d’autorisation.

Référence de la décision : CAA Bordeaux, 16 juin 2020, 18BX00855.

Conseil d’État, 29 juin 2020 : proximité entre parcs éoliens et atteinte à la sécurité publique.

Remontée jusqu’au Conseil d’État, cette affaire portait sur l’installation d’une centrale de douze centrales éoliennes en Vendée, sur une zone présentant la particularité de faire l’objet de la convoitise d’un autre promoteur. En somme, deux parcs allaient voir le jour à proximité. Et même « à proximité immédiate », selon la juridiction administrative suprême, pour qui la cour administrative d’appel aurait dû tirer comme conséquence l’existence d’un risque d’atteinte à la sécurité publique dans la mesure où certaines éoliennes allaient n’être distantes que de quelques mètres en bout de pales.

Référence de la décision : Conseil d’État, 29 juin 2020, n° 433166.

Nantes, 3 juillet 2020 : à la recherche de covisibilités « suffisamment prégnantes » en cas d’insertion du projet dans un « environnement patrimonial sensible ».

Dans cette affaire où était en cause un projet de 6 aérogénérateurs dans un secteur proche de la ville médiévale bretonne de Josselin et qualifié par les juges d’« environnement patrimonial sensible », la Cour s’est livrée à une appréciation de l’impact paysager qui peut apparaître très critiquable sur plusieurs aspects.

On dénote d’abord, comme usuellement, un relativisme quelque peu poussé qui voudrait que l’impact soit minimisé par la topographie ou la végétation présente (en période estivale du moins), de sorte que les covisibilités depuis des sites importants (mégalithes, chapelles et autre patrimoine caractéristique) s’en trouvent tolérables.

En outre, si la saturation du paysage est critiquée par les opposants au projet, le phénomène n’est pas nié mais considéré comme acceptable dès lors qu’il ne serait perceptible que par les usagers de la route nationale 24. On peut éprouver quelque difficulté à comprendre en quoi la dégradation d’un paysage serait admise au motif que « seuls » les usagers de la voie publique en seraient les témoins : ceux-ci en subiront un préjudice au même titre que les habitants de la région (dont ils représentent d’ailleurs nécessairement une partie).

Mais ici, pour tenter de rendre l’impact du parc éolien encore plus acceptable, les juges ont entendu prendre appui sur l’existence d’une autre exploitation voisine au motif que « le regroupement de parcs éoliens permet de limiter le mitage du paysage ».
Une telle appréciation est dangereuse dans la mesure où elle conduit dans une logique inverse mais tout aussi préjudiciable qu’est le phénomène de saturation. Gageons que l’appréciation se voulût purement contextuelle et que nul ne soit tenté d’en tirer une vérité générale…

Référence de la décision : CAA Nantes, 3 juillet 2020, 19NT03284.

Notes :

[1CAA Nantes, 3 juillet 2020, 19NT01512.

[2CE, 16 décembre 1994, n° 145370.

[3CE, 5 février 2020, 425451, Association "Des évêques aux cordeliers" et autres.

Théodore Catry
Avocat en Droit public, Urbanisme et Protection du Patrimoine

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