Quels recours contre les décisions de l’inspection du travail et du DREETS relatives aux conditions de travail ?

Dans un rapport publié le 28 février 2024, la Cour des comptes fait état qu’entre 2015 et 2021, l’inspection du travail a perdu 16% de ses effectifs et souffre d’un « déficit d’attractivité » [1].

Pour autant, les interventions de ses agents de contrôle sont pour l’essentiel en augmentation d’après le dernier rapport sur son activité pour les années 2021 et 2022, et ce, dans le contexte de la crise sanitaire [2].

Le renforcement des moyens d’actions et des sanctions dévolus à cette administration voulue par l’ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l’application du droit du travail explique ce double constat [3].

Désormais, lorsqu’ils constatent un manquement à la réglementation du travail, les agents de contrôle de l’inspection du travail peuvent au choix :

• notifier à l’employeur une lettre d’observations consistant en un rappel des dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Selon la direction générale du travail (ci-après « DGT »), « il s’agit d’exposer le constat, effectué lors du contrôle, d’un écart entre la situation de fait et la règle applicable » [4].
• lui adresser une mise en demeure lui imposant de se mettre en conformité avec la réglementation en vigueur ou d’exécuter certaines prescriptions pour remédier à une situation dangereuse, et ce, dans un délai déterminé (C. trav., art. L4721-4 à L4721-7).

Ces prescriptions peuvent consister dans des demandes de vérifications, d’analyses et de mesures à ces frais par un organisme agréé, de la conformité des installations ou des équipements aux règles techniques applicables (C. trav. art. L4722-1 à L4722-2 et R8113-4 et R8113-5) [5] :

• prendre toutes mesures utiles visant à soustraire immédiatement un travailleur qui ne s’est pas retiré d’une situation de danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé, notamment en prescrivant l’arrêt temporaire de la partie des travaux ou de l’activité en cause (C. trav., art. L4731-1) ;
• proposer au directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (ci-après « DREETS ») de suspendre le contrat de travail ou la convention de stage d’un travailleur de moins de 18 ans s’il constate un risque sérieux d’atteinte à sa santé, sa sécurité ou à son intégrité physique ou morale (C. trav., art. L4733-7 à L44733-12 ; R4733-11 à R4733-14) ;
• dresser un procès-verbal d’infraction qui sera transmis au procureur, précédé sauf urgence (lorsque l’intégrité physique des salariés est menacée) d’une mise en demeure préalable s’agissant d’une violation de la réglementation en matière de santé et de sécurité au travail (C. trav., art. L8113-7) ;
• indépendamment de la mise en œuvre d’un procès-verbal (C. trav., art. L4721-5), saisir le juge judiciaire statuant en référé pour voir ordonner toutes mesures propres à faire cesser le risque, telles que la mise hors service, l’immobilisation, la saisie des matériels, machines, dispositifs, produits ou autres, lorsqu’ils constatent un risque sérieux d’atteinte à l’intégrité physique d’un travailleur résultant de l’inobservation de la réglementation dans certaines situations (C. trav., art. L4732-1).

La lettre d’observations est la suite la plus fréquente à un contrôle [6]. Si elle ne constitue pas une « décision faisant grief » susceptible d’être déférée au juge administratif [7], à l’exclusion de celle assortie d’une mise en demeure, sa portée ne doit pas être négligée.

En effet, elle peut conduire à un nouveau contrôle de l’inspection du travail qui vérifiera la régularisation par l’employeur du manquement reproché. Ces lettres peuvent « également être communiquées à toute personne qui en fait la demande s’il apparaît que l’occultation ou la disjonction de certaines des mentions qu’elles comportent suffit à éviter que cette communication porte préjudice à la personne concernée » [8].

Cette communication peut ouvrir la voie à une contestation des organisations syndicales ou à l’exercice d’une action en concurrence déloyale par une entreprise concurrente [9] ;

Le DREETS peut quant à lui, sur rapport de l’agent de contrôle, et sous réserve de l’absence de poursuites pénales :

• soit adresser à l’employeur un avertissement (C. trav., art. L8115-1) [10] ;
• soit prononcer à son encontre une amende administrative de 4 000 € maximum par travailleur concerné, et de 8 000 € maximum en cas de réitération dans le délai de 2 ans (C. trav., art. L8115-1 à L8115-8 et R8115-1 à R8115-9).

Le DREETS a également la possibilité de proposer au contrevenant la conclusion d’une transaction pénale (C. trav., art. L8114-1 à L8114-7 et R8114-3 à R8114-6), lui permettant d’éviter un procès dans le respect des garanties légales attachées à cette procédure (homologation par le procureur de la république, accord libre et non équivoque de l’auteur des faits, exécution volontaire, etc.) [11].

L’appréciation de la légalité de ces mesures et sanctions administratives visant un manquement aux conditions de travail des salariés (durée du travail, hygiène et sécurité…), est soumise au juge administratif à l’exclusion des lettres d’observations susvisées de l’inspection du travail et de la saisine précitée par celui-ci du juge judiciaire statuant en référé.

À l’instar du régime d’autres décisions de l’administration du travail non examiné dans le cadre de cette étude (autorisations de licenciement de salariés protégés ou de transfert de son contrat de travail, contestation de l’homologation/validation d’un plan de sauvegarde de l’emploi…), certaines des règles d’édiction et de contestation non contentieuses applicables aux décisions en cause sont issues du Code du travail.

S’agissant des règles contentieuses applicables à ces décisions, elles trouvent plus communément leur fondement dans la jurisprudence administrative, le Code des relations entre le public et l’administration (ci-après « CRPA ») et le Code de justice administrative (ci-après « CJA »).

Face à la diversité de ces sources du droit, cette étude s’efforcera d’apporter des réponses sur l’opportunité d’user de ces voies de recours, leurs conditions et modalités d’exercice, ainsi que le contenu à donner à ces réclamations.

Pour ce faire, l’examen de la contestation non contentieuse des décisions de l’inspection du travail et de le DREETS (I.), précédera celui de leur contestation contentieuse (II.).

I. La contestation non contentieuse des décisions de l’inspection du travail et du DREETS.

Il sera étudié les règles d’édiction et de réclamation non contentieuse propres à chacune de ces décisions (A/), avant de voir les observations susceptibles d’être formulées dans le cadre de la procédure contradictoire préalable et des recours administratifs attachés à ces décisions (B/).

A/ La procédure d’édiction et de contestation non contentieuse de ces décisions.

Les règles afférentes seront examinées de manière successive pour chacune des décisions en cause (2 à 5.).

On rappellera préalablement certaines des règles communes à l’édiction des décisions administratives et aux recours administratifs (1).

1. Leurs règles communes à l’édiction des décisions et recours administratifs.

La première de ces règles est celle qui découle du principe des droits de la défense : la procédure de contradiction préalable. Elle implique, d’une part, la possibilité de consultation du dossier et la communication des griefs [12], et, d’autre part, la possibilité de présenter des observations écrites ou orales [13] et de se faire assister par un avocat.

Ces exigences ont été consacrées aux articles L122-1 et L122-2 du CRPA ; la seconde figure expressément dans les dispositions du Code du travail intéressant les modalités d’édiction de chacune des décisions en cause.

L’obligation de motivation des décisions administratives individuelles défavorables (CRPA, art. L211-1 à L211-8) s’applique tout autant aux décisions prises par l’inspection du travail et le DREETS. La motivation doit permettre à la personne concernée de connaître les éléments de droit et de fait qui fondent la décision prise à son encontre, pour mieux la comprendre mais aussi, le cas échéant, pour pouvoir la contester utilement.

Le droit commun des recours administratifs (recours gracieux, recours hiérarchique, recours administratif préalable obligatoire) est défini aux articles L410-1 et suivants dudit code. Il est, notamment, gouverné par les principes suivants :

• ce recours doit être introduit dans le délai de recours contentieux à compter de la notification de l’auteur de la décision sous peine d’irrecevabilité ;
• toute décision administrative peut faire l’objet, dans le délai imparti pour l’introduction d’un recours contentieux, d’un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai (CRPA, art. L411-2, al. 1) ;
• ce délai qui s’apprécie à la date de la présentation du recours et non à la date de son envoi [14], se décompte en jours francs [15] ;
• en cas de recours formé contre une décision non créatrice de droits, l’administration se fonde sur la situation de fait et de droit prévalant à la date à laquelle elle statue sur le recours (CRPA, art. L411-3) ;
• le silence gardé pendant plus de deux mois sur un recours administratif par l’autorité compétente vaut en principe décision de rejet (CRPA, art. L411-7).
• la présentation d’un recours gracieux ou hiérarchique ne conserve pas le délai imparti pour exercer le recours administratif préalable obligatoire non plus que le délai de recours contentieux (CRPA, art. L412-4).

Le défaut de mention des voies et des délais de recours dans les courriers notifiant les décisions des agents de l’inspection du travail et des DREETS rend en principe ces derniers inopposables à l’employeur (CRPA art. L 221-8). Toutefois, sauf circonstances particulières, le délai de recours ainsi prorogé ne peut en principe excéder un an [16].

Cette inopposabilité vaut également, lorsque qu’une notification d’une de ces décisions comporte des ambiguïtés, voire des informations erronées, de nature à induire en erreur le destinataire sur les conditions, notamment de délai, dans lesquelles il peut exercer un recours [17], y compris contre un refus qui lui a été initialement opposé [18].

S’agissant de la preuve d’une notification régulière, « Compte tenu des modalités de présentation des plis recommandés prévues par la réglementation postale, doit être regardé comme portant des mentions précises, claires et concordantes suffisant à constituer [cette preuve], le pli recommandé retourné à l’administration auquel est rattaché un volet « avis de réception » sur lequel a été apposée la date de vaine présentation du courrier et qui porte, sur l’enveloppe ou l’avis de réception, l’indication du motif pour lequel il n’a pu être remis » [19].

Par ailleurs, si l’autorité administrative reconnaît avoir reçue par télécopie la réclamation de l’employeur avant l’expiration du délai de recours, celle-ci n’est pas irrecevable même si la lettre recommandée la contenant est parvenue à l’administration après ce délai [20].

Il importe d’identifier dans les développements qui vont suivre les règles figurant dans le Code du travail qui reprennent ces règles communes aux décisions administratives défavorables ou s’en écartent.

2. S’agissant des mises en demeure.

Le délai d’exécution des mises en demeure ainsi que les délais de recours courent à compter du jour de remise de la notification ou du jour de présentation de la lettre recommandée (C. trav., art. R8113-5).

a) S’agissant des mises en demeure prises par l’inspection du travail.

La mise en demeure adressée par un agent de contrôle de l’inspection du travail à un employeur porte sur une mise en conformité avec la réglementation ou l’exécution de prescriptions, dans un délai déterminé et qui procèdent de situations expressément prévues par le Code du travail (utilisation des lieux de travail ou des équipements de travail, risque chimique, vibrations mécaniques, travaux du BTP…. Cf. C. trav., art. L4721-1, L8113-9, R8113-4 et R8113-5).

Le délai susvisé est fixé en tenant compte des circonstances. Il est établi à partir du délai minimum d’exécution prévu dans le tableau figurant à l’article R4721-5 du Code du travail. Il ne peut être inférieur à quatre jours (C. trav., art. L4721-6, art. R4721-5).

La mise en demeure est écrite, datée et signée (C. trav., art. R4721-4).

S’il entend contester la mise en demeure dressée par l’agent de l’inspection du travail, l’employeur exerce un recours (« hiérarchique ») devant le DREETS (C. trav., art. L4723-1 al. 2).

Ce recours constitue un préalable obligatoire à un recours contentieux : faute de l’exercer, le recours contentieux contre la décision en cause est irrecevable [21].

Ce recours doit être formé avant l’expiration du délai d’exécution mentionné dans le courrier de mise en demeure et, au plus tard, dans les quinze jours qui suivent la mise en demeure (C. trav., art. R4723-1).

Ce recours est suspensif. Il doit être fait par lettre recommandée avec accusé de réception (ci-après « RAR ») (C. trav., art. R4723-1 al. 3 et 4).

La date de présentation de la lettre RAR adressée au DREETS constitue le point de départ du délai accordé à ce dernier pour prendre sa décision (C. trav., art. R4723-2).

Le DREETS prend sa décision dans un délai de vingt et un jours. Si les nécessités de l’instruction de la réclamation l’exigent, ce délai peut être prolongé d’une nouvelle période de vingt et un jours (C. trav., art. R4723-2). L’employeur en est informé par lettre RAR (ibid.).

Le refus opposé à ces recours doit être motivé (C. trav., art. L4723-1 al. 3).

La non-communication à l’employeur de la décision du DREETS dans le délai de 21 jours vaut acceptation du recours (C. trav., art. R4723-4).

En pratique, il arrive que ce délai même prolongé soit dépassé et qu’une décision implicite d’acceptation soit ainsi formée.

Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, le DREETS est alors fondé à retirer sa décision créatrice de droit pour l’employeur, mais dans le respect des dispositions du Code des relations entre le public et l’administration relatives à l’obligation de motivation des décisions administratives défavorables (la décision doit comporter de manière suffisamment précise les considérations de droit et de fait qui constituent son fondement) et au principe du contradictoire (la possibilité laissée au destinataire d’une décision défavorable de formuler des observations dans un délai raisonnable ou prévu par un texte).

En pratique, cette double formalité peut être omise par les DREETS (cf. infra, pt. II. A/ 1.).

b) S’agissant des mises en demeure du DREETS.

Les mises en demeure prises par le DREETS doivent relever de situations dangereuses pour lesquelles seuls des textes généraux peuvent s’appliquer (C. trav., art. L8113-9, L4721-1 et R4721-1) :

• le non-respect par l’employeur des principes généraux de prévention prévus par les articles L4121-1 à L4121-5 et L4522-1 du Code du travail ;
• une infraction à l’obligation générale de santé et de sécurité résultant des dispositions de l’article L4221-1 dudit code (C. trav., art. L4721-1) [22].

La situation dangereuse créant un risque professionnel doit trouver son origine, notamment, dans :

• les conditions d’organisation du travail ou d’aménagement du poste de travail ;
• l’état des surfaces de circulation ;
• l’état de propreté et d’ordre des lieux de travail ;
• le stockage des matériaux et des produits de fabrication (C. trav., art. R4721).

C’est sur la base d’un rapport de l’agent de contrôle de l’inspection du travail constatant une situation dangereuse (C. trav., art. L4721-1) que le DREETS met en demeure l’employeur de prendre toutes mesures utiles pour y remédier et fixe un délai d’exécution tenant compte des difficultés de réalisation (C. trav., art. L4721-2) qui ne peut être inférieur à quatre jours ouvrables (C. trav., art. R4721-2).

La mise en demeure est écrite, datée et signée (C. trav., art. R4721-3).

Si à l’expiration du délai d’exécution fixé par le DREETS dans la mise en demeure, l’agent de l’inspection du travail constate que la situation dangereuse n’a pas cessé, le premier peut dresser procès-verbal à l’employeur (C. trav., art. L4721-2, al. 2).

Le fait pour l’employeur de ne pas se conformer aux mesures édictées par le DREETS est puni d’une amende de 3 750 € (C. trav., art. L4741-3).

S’il entend contester la mise en demeure dressée par le DREETS, l’employeur doit exercer un recours devant le ministre chargé du travail (« recours hiérarchique ») (C. trav., art. L4723-1 al. 1) formé avant l’expiration du délai d’exécution mentionné dans la mise en demeure et, au plus tard, dans les quinze jours qui suivent la mise en demeure (C. trav., art. R4723-6 al. 1).

Ce recours constitue un préalable obligatoire à un recours contentieux : faute de l’exercer, le recours contentieux contre la décision en cause, est irrecevable [23].

Ce recours est suspensif (C. trav., art. R4723-6 al. 2). Il doit être transmis par lettre RAR (ibid.).

Le refus opposé à ces recours est motivé (C. trav., art. L4723-1 al. 3). Le silence gardé pendant plus deux mois sur ce recours vaut décision d’acceptation (C. trav., art. R4723-6 al. 3).

À l’instar du retrait de la décision implicite d’acceptation du recours de l’employeur sur une mise en demeure prise par l’inspection du travail, le retrait de celle intéressant une mise en demeure prise par le DREETS, doit également respecter les dispositions du Code des relations entre le public et l’administration relatives à l’obligation de motivation et au principe du contradictoire.

3. S’agissant des demandes de vérifications, de mesures et d’analyses de l’inspection du travail.

Ces demandes prises par l’inspection du travail (C. trav., art. R4722-1 à R4722-33) constituent des prescriptions imposées aux employeurs de faire procéder à leur frais, par des organismes de contrôle accrédités, à des contrôles techniques, consistant notamment à faire :

• vérifier l’état de conformité de ses installations et équipements avec les dispositions qui lui sont applicables, à l’instar des règles relatives à l’aération, aux substances assorties d’une valeur limite (C. trav., R4722-1), à l’exposition au bruit (C. trav., R4722-17), à l’état de conformité des équipements de travail (C. trav., R4722-5) ;
• procéder à la mesure de l’exposition des travailleurs à des nuisances physiques, à des agents physiques, chimiques ou biologiques donnant lieu à des limites d’exposition ;
• procéder à l’analyse de toutes matières, y compris substances, mélanges, matériaux, équipements, matériels ou articles susceptibles de comporter ou d’émettre des agents physiques, chimiques ou biologiques dangereux pour les travailleurs (C. trav., art. L4722-1, L4722-2 et R4723-1 al. 2).

S’il entend contester la demande de vérifications, de mesures et d’analyses, l’employeur exerce un recours devant le DREETS (« recours hiérarchique ») (C. trav., art. L4723-1 al. 2).

Le refus opposé à ce recours doit être motivé (C. trav., art. L4723-1 al. 1).

Le recours contre une demande de vérification doit être formé au plus tard dans les quinze jours suivant la demande de vérification (C. trav., art. R4723-1 al. 2).

Ce recours est suspensif. Il doit être fait par lettre RAR (C. trav., art. R4723-1 al. 3 et 4).

S’agissant spécifiquement, d’une demande d’analyses de produit, l’employeur qui conteste sa nature, son importance ou le délai imposé par l’agent de contrôle de l’inspection du travail, doit adresser son recours au DREETS, dans les huit jours de la mise en demeure (C. trav., art. R4723-5 al. 1).

Ce recours est également suspensif (C. trav., art. R4723-5 al. 2). Toutefois, il ne fait pas obstacle à l’exécution du prélèvement (ibid.).

La circonstance qu’après un premier contrôle, l’exigence du respect d’une règle d’hygiène et de sécurité au travail ait été abandonnée, ne fait pas obstacle à ce que soit prescrit, suite à un nouveau contrôle, de faire procéder aux contrôles et mesures permettant de vérifier le respect des dispositions en cause [24].

4. S’agissant de l’arrêt temporaire de travaux ou d’activité.

L’agent de contrôle de l’inspection du travail peut prendre toutes mesures utiles visant à soustraire immédiatement un travailleur qui ne s’est pas retiré d’une situation de danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé, notamment, en prescrivant l’arrêt temporaire de la partie des travaux ou de l’activité en cause, et ce, lorsqu’il constate que la cause de danger résulte d’une des situations listées aux articles L4731-1 et L4721-8 du Code du travail (C. trav., art. L4731-1 à L4731-6, art. L4721-8).

a) La décision d’arrêt temporaire d’activité.

La décision d’arrêt temporaire d’activité (C. trav., L4731-2, L4721-8, art. R4731-10 à R4731-12) doit être précédée d’une mise en demeure et faire l’objet d’une décision motivée comportant les éléments de fait et de droit caractérisant la persistance de la situation dangereuse et l’injonction à l’employeur de prendre des mesures appropriées pour y remédier, ainsi que la voie de référé devant le juge administratif susceptible d’être exercée pour la contester (C. trav., art. R4721-6 à R4731-10).

Plus particulièrement, dès qu’il a constaté que les travailleurs se trouvent dans la situation dangereuse visée à l’article L4721-8 du Code du travail [25], l’agent de contrôle met l’employeur en demeure de remédier à cette situation.

Cette mise en demeure se déroule selon les deux étapes suivantes :

• dès le constat de la situation dangereuse, l’agent de contrôle demande à l’employeur de lui transmettre par écrit, dans un délai de quinze jours, un plan d’action contenant les mesures correctives appropriées qu’il prend parmi celles prévues notamment aux articles R4412-66 à R4412-71 en vue de remédier à cette situation ainsi qu’un calendrier prévisionnel. Il lui notifie en même temps, si les circonstances l’exigent, l’obligation de prendre des mesures provisoires afin de protéger immédiatement la santé et la sécurité des travailleurs ;
• dans un délai de quinze jours à compter de la réception de ce plan d’action, l’agent de contrôle met l’employeur en demeure de réaliser les mesures correctives. Il fixe un délai d’exécution et communique, le cas échéant, ses observations concernant le contenu du plan d’action (C. trav., art. R4721-6).

L’employeur doit informer sans délai les agents des services de prévention des organismes de sécurité sociale, le médecin du travail, le comité social et économique, ainsi que les travailleurs intéressés, du constat de situation dangereuse effectué par l’agent de contrôle (C. trav., art. R4721-7).

Le plan d’action est établi par l’employeur après avis du médecin du travail, du comité social et économique. En l’absence d’avis, il est passé outre dès lors que le médecin du travail, le comité social et économique, ont été régulièrement informés et convoqués pour cette consultation (C. trav., art. R4721-8).

L’employeur doit également informer et consulter régulièrement le médecin du travail, le comité social et économique sur la mise en œuvre du plan d’action (C. trav., art. R4721-9).

À défaut de réception du plan d’action ou à l’issue du délai d’exécution, si l’agent de contrôle constate que la situation dangereuse persiste, il peut, après avoir entendu l’employeur, ordonner l’arrêt temporaire de l’activité (C. trav., art. R4721-10).

Cette décision doit être motivée et comporter les éléments de fait et de droit caractérisant la persistance de la situation dangereuse et l’injonction à l’employeur de prendre des mesures appropriées pour y remédier, ainsi que la voie de recours prévue par l’article L4731-4 : la saisine du juge administratif par la voie du référé (C. trav., art. R4731-10).

Cette décision doit être notifiée à l’employeur soit par remise en main propre contre décharge, soit par LRAR. Elle prend effet le jour de remise de la notification ou le jour de la présentation de la lettre recommandée (ibid.).

L’employeur doit informer, par tout moyen donnant date certaine à la réception de cette information, l’agent de contrôle de l’inspection du travail des mesures qu’il a prises pour faire cesser la situation dangereuse et lui communique l’avis du médecin du travail, du comité social et économique concernant ces mesures (C. trav., art. R4731-11).

L’agent de contrôle de l’inspection du travail vérifie, au plus tard dans un délai de huit jours à compter de la date de remise ou de réception de la lettre de l’employeur, le caractère approprié des mesures prises par ce dernier pour faire cesser la situation dangereuse (C. trav., art. R4731-12).

La décision d’autorisation ou la décision de refus d’autorisation de reprise de l’activité concernée doit être motivée par l’inadéquation ou l’insuffisance de ces mesures. Cette décision doit alors être notifiée sans délai par l’agent de contrôle de l’inspection du travail dans les formes susvisées (ibid.).

b) La décision d’arrêt temporaire de travaux.

Si, à l’issue du délai fixé dans une mise en demeure notifiée conformément aux modalités applicables à la décision d’arrêt temporaire de l’activité, la situation dangereuse persiste, l’agent de contrôle de l’inspection du travail peut ordonner l’arrêt temporaire des travaux concernés (C. trav., L4731-1).

Il doit relever les éléments caractérisant la situation de danger grave et imminent et préciser les mesures d’arrêt temporaire des travaux qu’il prend pour y remédier (C. trav., art. R4731-1 à R4731-6). Sa décision, qui est d’application immédiate, doit faire l’objet d’un écrit (C. trav., R4731-1).

Lorsque l’employeur ou son représentant est présent, la décision lui est remise directement contre récépissé. A défaut, elle est adressée d’urgence à l’employeur par tous moyens appropriés et confirmée au plus tard dans le délai d’un jour franc par lettre RAR (C. trav., art. R4731-2).

Toutefois, cette décision, ou copie de celle-ci dans le cas où elle lui a déjà été adressée dans les formes susvisées, est remise directement, contre récépissé, à l’employeur qui s’est porté à la rencontre de l’agent de contrôle de l’inspection du travail. Cette procédure se substitue alors à celle dont la notification est confirmée par lettre RAR (ibid.).

Lorsque la décision a été remise directement au représentant de l’employeur, copie en est adressée à ce dernier par lettre RAR dans le délai d’un jour franc (C. trav., art. R4731-3).

L’employeur doit informer, par tout moyen donnant date certaine à la réception de cette information, l’agent de contrôle de l’inspection du travail des mesures qu’il a prises pour faire cesser la situation de danger grave et imminent (C. trav., art. R4731-4).

L’agent de contrôle doit alors vérifier d’urgence, et au plus tard dans un délai de deux jours ouvrés à compter de la date de remise ou de réception de la lettre de l’employeur ou de son représentant, le caractère approprié des mesures prises pour faire cesser la cause de danger grave et imminent (C. trav., art. R4731-5).

La décision d’autorisation ou de refus d’autorisation de reprise des travaux qui doit être motivée par l’inadéquation ou l’insuffisance de mesures prises pour faire cesser la cause de danger grave et imminent, est notifiée dans les formes et les délais susvisés (C. trav., art. R4731-6).

5. S’agissant des avertissements et des amendes administratives.

a) Champ d’application.

Ce dispositif répressif intervient en cas de manquement aux dispositions relatives (C. trav. art. L 8115-1 et L 8115-3) :

• aux durées maximales du travail, aux temps minimaux de repos ou à l’obligation d’établir un décompte de la durée du travail ;
• au Smic ou au salaire minimum conventionnel ;
• aux installations sanitaires, à la restauration et à l’hébergement des travailleurs.

Une amende administrative est également prévue en cas d’affectation d’un mineur à des travaux interdits (C. trav. art. L4753-2) et en cas de non-respect par l’employeur des règles relatives à l’accueil et aux droits des stagiaires (C. éduc. art. L124-17) et des décisions de l’agent de contrôle suivantes : demande d’arrêt des travaux en cas de danger (C. trav. art. L4752-1), demandes de vérifications, de mesures ou d’analyses (C. trav. art. L4752-2) ; retrait d’affectation d’un mineur à un travail interdit ou en cas de danger (C. trav. art. L4753-1).

b) Le prononcé des avertissements et des amendes administratives.

Au vu d’un rapport de l’agent de contrôle de l’inspection du travail constatant un manquement à la réglementation et en l’absence de poursuites pénales, le DREETS peut :

• soit, ne pas y donner suite ;
• soit, prononcer un simple avertissement conformément à l’esprit de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance (« ESSOC ») sur le « droit à l’erreur » dans lequel il rappelle à l’employeur le manquement retenu, ainsi que l’amende correspondante ;
• soit, infliger une amende (C. trav., art. L8115-1).

En cas de nouveau manquement constaté dans un délai de deux ans à compter du jour de la notification d’un avertissement, l’amende sera émise, mais elle sera en plus majorée de 50%. En cas d’avertissement, l’employeur doit donc s’attendre à un nouveau contrôle dans les deux ans.

Une procédure contradictoire doit également précéder l’édiction de la décision de la DREETS (C. trav., art. L8115-5).

Ainsi, lorsque la DREETS décide de prononcer une amende administrative, il indique à l’intéressé par l’intermédiaire du représentant de l’employeur chargé d’assurer la liaison avec les agents de contrôle, ou, à défaut, directement à l’employeur, le montant de l’amende envisagée et l’invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours (C. trav., art. R8115-5 al. 1).

Ces observations peuvent être formulées oralement si l’employeur en fait la demande au titre de l’article L122-1 du Code des relations entre le public et l’administration [26].

S’agissant des manquements en matière de santé et sécurité au travail, durée du travail, repos et salaires (C. trav., art. R8115-9), la DREETS invite l’intéressé à présenter ses observations dans un délai d’un mois (C. trav., art. R8115-10). Ce délai peut être prorogé d’un mois à la demande de l’intéressé, si les circonstances ou la complexité de la situation le justifient (ibid.).

À l’expiration du délai fixé et au vu des observations éventuelles de l’intéressé, la DREETS notifie sa décision et émet le titre de perception correspondant (C. trav., art. R8115-5 al. 2).

L’indication de l’amende envisagée et la notification de la décision infligeant l’amende doivent être effectuées par tout moyen permettant de leur conférer date certaine (C. trav., art. R8115-5 al. 3).

Corollaire à la procédure contradictoire, la décision prononçant l’amende doit être motivée (C. trav., art. L8115-5). La jurisprudence semble exiger que la décision de sanction fasse a minima apparaitre : les dispositions du Code du travail en cause, l’énoncé des circonstances des contrôles effectués, l’établissement du manquement à la réglementation en cause, ainsi que les circonstances retenues pour fixer le montant de l’amende [27].

S’agissant des mesures à caractère de sanction, le respect du principe général des droits de la défense suppose que (…) la personne concernée puisse avoir accès aux pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus, à tout le moins lorsqu’elle en fait la demande. L’article L122-2 du Code des relations entre le public et l’administration (…) précise désormais que les sanctions "n’interviennent qu’après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant"... » [28].

Le montant maximal de l’amende est de 4 000 euros par travailleur concerné (C. trav., L8115-3) pour chaque manquement constaté à la réglementation.

En d’autres termes, le pouvoir de sanction de l’administration n’est pas limité au prononcé d’une seule amende par catégorie de manquements et par travailleur concerné [29].

Le montant de l’amende est fixé en prenant en compte, les « circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges » (C. trav., art. L8115-4) [30].

Le montant est majoré de 50% en cas de nouveau manquement constaté dans un délai de deux an à compter du jour de la notification d’un avertissement concernant un précédent manquement de même nature (ibid.).

La décision du DREETS doit indiquer les voies et délais de recours (C. trav., art. R8115-3).

Le DREETS doit informer de sa décision le procureur de la République (C. trav., art. L8115-2) qui devra répondre dans un délai d’un mois au-delà duquel il sera considéré comme ne s’opposant pas à la mise en œuvre de sanctions administratives (Circ. min., 18 juill. 2016, NOR : JUSD1620181C ; Inst. DGT 2016-03 du 12 juillet 2016).

Le DREETS informe également de cette décision le comité social et économique s’il existe (C. trav., art. L8115-5).

Des dispositions spécifiques au prononcé de ces amendes sont prévues en cas de manquement aux obligations relatives aux prestations de services internationales, à l’accueil et encadrement des stagiaires, à la carte d’identification professionnelle des salariés du bâtiment et des travaux publics (C. trav., art. R8115-5 à R8115-10).

c) L’exclusion du recours hiérarchique.

Le prononcé d’un avertissement ou d’une amende administrative par le DREETS doit être directement contestée devant le tribunal administratif : aucun recours hiérarchique auprès du ministre chargé du travail n’est possible (C. trav., art. L8115-6).

d) Le recouvrement des amendes administratives.

Les amendes sont recouvrées selon les modalités prévues pour les créances de l’État étrangères à l’impôt et au domaine (C. trav., art. L8115-7) [31] : l’amende est prise en charge et recouvrée par le comptable public assignataire de la recette (C. trav., art. R8115-4).

Le délai de prescription de l’action de l’autorité administrative est de deux années révolues à compter du jour où le manquement a été commis (C. trav., art. L8115-5) [32].

B/ Les observations invocables et l’opportunité de leur formulation.

Avant de dresser une typologie des observations invocables dans le cadre de la procédure contradictoire préalable à l’édiction de la décision en cause et de l’exercice d’un recours administratif à son encontre (2.), il convient d’apprécier l’opportunité de formuler des observations (1.).

À titre liminaire, deux éléments doivent être rappelés.

D’une part, si à l’occasion de la visite de l’inspection du travail, il apparaît que l’agent de contrôle contrevient manifestement à ses obligations définies par le code de déontologie du service public de l’inspection du travail définies aux articles R8124-14 et suivants du Code du travail (absence de conflit d’intérêts, impartialité, indépendance, neutralité, discrétion, secret et confidentialité, courtoisie), il est possible d’en saisir en amont de la procédure son supérieur hiérarchique (DREETS) à qui il incombe d’intervenir (C. trav., art. R8124-6).

Ces obligations s’imposent également au DREETS (C. trav., art. R8124-4 2°) et le ministre chargé du travail pourrait donc également être saisi de leur méconnaissance par celui-ci.

D’autre part, des premières observations orales sont nécessairement formulées par l’employeur lors de la visite dans l’entreprise effectuée par les agents de contrôle de l’inspection du travail.

La lecture d’une étude sur les pratiques professionnelles de ces agents permet d’appréhender le contenu de ces observations intervenant en amont de la procédure de contrôle [33].

Ce « premier échange de vues » entre l’agent de contrôle et l’employeur trouve dorénavant son fondement dans le devoir général d’information de « l’usager » qui s’impose au premier : « les agents du système d’inspection du travail fournissent des informations et des conseils aux usagers sur le droit applicable, sur sa portée et sur les moyens d’assurer son respect. Ils répondent aux demandes d’information selon les formes et les moyens les plus adaptés à leur interlocuteur, dans un délai raisonnable compte tenu de la complexité de la question » (C. trav., art. R8124-20).

1. L’intérêt de la procédure contradictoire préalable et de l’exercice d’un recours administratif.

L’intérêt de formuler ces observations à ce stade du processus de décision est difficilement contestable d’autant que les membres de l’inspection du travail à l’indépendance consacrée (C. trav. art. L8112-1), « [ceux-ci] disposent d’une large marge d’appréciation dans le choix des moyens juridiques qui leur apparaissent les plus appropriés pour assurer l’application effective des dispositions légales par les entreprises soumises à leur contrôle, d’adapter le type et la fréquence de leurs contrôles à la nature et à la gravité des risques que présentent les activités exercées et à la taille des entreprises (….) » [34].

Selon le Code du travail, l’agent de contrôle « décide ainsi librement des suites à donner à ses interventions et aux constats qu’il a réalisés. Il peut ainsi formuler des conseils ou des observations, saisir l’autorité judiciaire ou engager des suites administratives » (C. trav., art. R8124-27 al. 2).

Au moins six autres éléments militent en faveur de l’exercice successif par l’employeur d’un recours administratif (recours gracieux et recours hiérarchique) puis d’un recours contentieux en cas de rejet du premier :

• à l’instar de toute décision administrative défavorable, non créatrice de droits :
  • l’exercice d’un recours gracieux devant l’auteur de la décision permet à l’employeur de se prévaloir d’éléments de fait et/ou de droit qu’il n’était pas en mesure d’invoquer dans le cadre de la procédure contradictoire qui a précédé son édiction.
    En effet, ainsi qu’il a été vu précédemment, en cas de recours administratif formé contre une décision non créatrice de droits, l’administration se fonde sur la situation de fait et de droit prévalant à la date à laquelle elle statue sur le recours (CRPA, art. L411-3).
    À défaut d’élément(s) nouveau(x), cette contestation présente un intérêt limité dans la mesure où les observations de l’employeur ont en principe déjà été adressées à l’auteur de la décision dans le cadre de la procédure contradictoire,
  • l’exercice d’un recours hiérarchique permet un réexamen du bien-fondé de la décision par une autre autorité administrative qui pourra se fonder comme énoncé ci-avant sur la situation de fait et de droit prévalant à la date à laquelle elle statue.
    Il convient de relever que l’exercice d’un recours hiérarchique auprès du ministre du Travail à l’encontre d’un avertissement ou d’une amende administrative est expressément exclu par le Code du travail (cf. infra pt I. A/),
  • saisie d’un recours administratif, l’autorité administrative disposera d’un délai de 4 mois suivant l’édiction de la décision (non créatrice de droits) pour procéder à son retrait et si elle l’estime illégale (CRPA, art. L243-3),
    À cet égard, saisi d’un recours gracieux, contre un avertissement ou une amende administrative, le DREETS peut retirer ces sanctions administratives sans condition de délai (cf. CRPA, art. L243-4),
  • l’exercice d’un recours administratif peut conduire l’autorité administrative à commettre des irrégularités entachant d’illégalité externe la décision litigieuse (incompétence de l’auteur de l’acte, vices de forme et de procédure), susceptibles d’être invoquées à l’appui du recours contentieux qui suivra le rejet du premier (cf. infra pt. I.) ;

• si en principe l’exercice d’un recours administratif ne suspend pas l’exécution de la décision contestée, il en va différemment du recours hiérarchique exercé contre les mises en demeure, les demandes de vérifications et d’analyses, prises par les agents de contrôle de l’inspection du travail ou le DREETS.

2. Typologie des observations invocables.

Ces observations peuvent être présentées et articulées sous la forme des moyens d’illégalités externe et interne d’un acte administratif.

Toutefois, dans le cadre de la contestation non contentieuse des décisions en cause, l’invocation des premiers (incompétence ratione materiae, ratione loci et ratione temporis, vices de forme et procédure. Cf. infra, p. II. A/) doit en principe être écartée sauf à permettre à l’autorité administrative de régulariser sa décision en la retirant et en en reprenant une nouvelle purgée de ces vices.

Les moyens d’illégalité interne d’un acte administratif sont constitués en premier lieu par l’erreur de droit : l’acte édicté est non-conforme à la loi (son contenu est incompatible avec une norme qui lui est supérieure - ou découle d’une mauvaise interprétation de la loi) et l’erreur dans le champ d’application de la loi (est en cause la mise en œuvre d’une norme inexistante ou inapplicable).

Dès lors que l’amende relève de la matière répressive, la non-conformité de la loi attachée à la décision la prononçant peut spécifiquement résulter de la méconnaissance :

• du principe à valeur constitutionnelle de la rétroactivité « in mitius » (non-application d’une loi plus douce entrée en vigueur après les faits reprochés mais avant la décision) [35] ;

• du principe de légalité des délits et des peines qui « fait obstacle à ce que l’administration inflige une sanction si, à la date des faits litigieux, il n’apparaît pas de façon raisonnablement prévisible par l’intéressé que le comportement litigieux est susceptible d’être sanctionné » [36] ;

• des principes de responsabilité personnelle et de personnalité des peines : le premier exclut toute responsabilité du fait d’autrui en matière répressive, le second, son corollaire, commande que seule la personne déclarée pénalement responsable subisse les conséquences de la répression ;

• de la règle « non bis in idem » ou de non-cumul des sanctions administratives.

Au titre de l’erreur de droit, il peut également être invoqué la possible méconnaissance par l’auteur de la décision contestée des principes de neutralité et d’impartialité repris dans le Code de déontologie du service public de l’inspection du travail [37], respectivement aux articles R8124-18 [38] et R8124-19 [39].

Compte tenu de la mise en cause qu’ils emportent de l’auteur de la décision, ces moyens devront opportunément être soulevés à l’appui d’un recours hiérarchique et/ou contentieux.

Il en va aussi également des moyens tirés du détournement de pouvoir (l’autorité administrative a utilisé volontairement ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel ils lui avaient été conférés) ou de procédure (l’autorité administrative a utilisé volontairement une procédure à la place d’une autre, afin d’éluder certaines formalités ou de supprimer certaines garanties).

Les moyens d’illégalité interne peuvent également procéder dans l’erreur de fait qui consiste dans :

• l’inexactitude matérielle des faits : ceux sur lesquels s’est fondée l’autorité administrative sont matériellement inexacts,

• la qualification juridique des faits : le juge vérifie si les faits en cause sont « de nature à » justifier la décision prise.

La qualification juridique des faits fait l’objet d’un contrôle plus ou moins poussé de la part du juge administratif : minimal ou restreint (généralement en cas de pouvoir discrétionnaire de l’administration), normal (les décisions de l’administration sont prises dans le cadre d’une compétence liée), contrôle maximal ou contrôle de proportionnalité (est en cause un droit fondamental auquel il est porté atteinte ou des droits fondamentaux qu’il convient de concilier).

Au titre de ce dernier contrôle, le juge vérifie que la décision administrative est adaptée, nécessaire et proportionnée.

Les décisions coercitives prises par l’administration du travail compte tenu de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation évoqué plus haut relèvent en principe du contrôle restreint dit de « l’erreur manifeste d’appréciation », c’est-à-dire l’hypothèse où l’administration s’est trompée grossièrement dans l’appréciation des faits qui ont motivé sa décision [40].

Une décision plus récente du Conseil d’État publiée au Recueil se borne à utiliser la formule générique de « qualification des circonstances de l’espèce » [41].

Les avertissements et les amendes administratives relevant de la matière répressive, sont soumis au contrôle de proportionnalité : le juge pouvant moduler le montant de l’amende sinon annuler le titre exécutoire correspondant (cf. infra, pt II. B/ 1.).

Il examine comme l’y invite l’article L8115-4 du Code du travail, les « circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges » [42].

La reconnaissance d’un « droit à l’erreur » codifié à l’article L123-1 du Code des relations entre le public et l’administration [43] inspire également ce contrôle de la qualification juridique des faits où l’opportunité de la décision est un élément de sa légalité.

À cet égard, le principe de libre décision des agents de contrôle de l’inspection du travail affirmé par l’article 17 alinéa 2 de la Convention n° 81 de l’OIT qui leur réserve le choix des suites à apporter à leurs interventions, implique que la méconnaissance de ce droit ne puisse être sanctionnée au titre de l’erreur de droit [44].

Toujours est-il que rien ne fait obstacle à ce que dans le cadre d’une contestation non contentieuse d’une décision coercitive, il soit évoqué des éléments d’opportunité relevant du contrôle juridictionnel des avertissements et amendes administratives.

Ces éléments de fait sont naturellement propres à chacune des situations rencontrées et c’est pourquoi il ne pourra qu’être dressée la typologie suivante elle-même non exhaustive :

• sur les circonstances factuelles de la décision contestée : remise en cause de leur matérialité, de la gravité des risques invoquée, absence ou faible survenance d’accidents du travail ou de maladies professionnelles ;

• s’agissant d’une non-conformité : faible nombre de salariés affectés par la non-conformité, absence d’incidence ou faible incidence sur leurs droits, non-conformité provenant d’une erreur matérielle lors du renseignement de la situation en cause, difficultés posées par l’absence d’interprétation des textes applicables aux manquements en cause ou par une interprétation récente par voie de circulaire [45] ;

• sur le comportement de l’employeur : première méconnaissance de la règle applicable, absence sur les dernières années, de sanction ou de signalement émis par les représentants du personnel, régularisation de la non-conformité de la propre initiative de l’employeur ou à la suite du contrôle, dans le délai requis ;

• sur les difficultés financières et économiques de l’entreprise : difficultés liées à la faiblesse de ses ressources ou à l’importance de ses charges, justifiant la non-conformité reprochée ou que générerait la mise en œuvre de la décision coercitive ou de l’amende ;

• sur l’aspect technique de la décision coercitive : existence d’une prescription technique alternative - et moins onéreuse -, prescription technique en soit impossible ou difficilement réalisable, notamment, dans le délai requis, ou à l’utilité incertaine ;

• sur l’inégalité concurrentielle générée par la décision en cause : le ou les concurrent(s) de l’entreprise ne fait(ont) pas l’objet de mesure coercitive ou répressive pour l’application d’une même situation [46].

II. Les recours contentieux des décisions de l’inspection du travail et du DREETS.

La contestation des mesures en cause relève du droit commun des recours devant le juge administratif : les contentieux de l’annulation et de pleine juridiction (A/), ainsi que le contentieux de l’urgence (B/).

On rappellera préalablement que le tribunal administratif territorialement compétent est en principe celui dans le ressort duquel l’autorité qui a pris la décision attaquée a son siège, même dans le cas où est contestée la décision ministérielle prise après exercice du recours hiérarchique (CJA, art. art. R312-1).

Les cours administratives d’appel sont la juridiction d’appel des jugements rendus par les tribunaux administratifs (CJA, art. art. R322-1). Un pourvoi peut également être ensuite introduit devant le Conseil d’État.

Le délai de recours contentieux est en principe de deux mois à compter de la notification de la décision en cause (CJA, art. R421-1). Mais, ainsi qu’il a été vu précédemment, il doit être tenu compte s’agissant des décisions étudiées, de l’existence de délais dérogatoires et de l’obligation pour certaines d’exercer un recours administratif préalable (cf. supra pt I. A/).

Ces règles dérogatoires doivent également être prises en considération pour l’application de la règle dite de conservation du délai de recours contentieux selon laquelle :

• lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l’encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l’exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l’égard de la décision initiale que lorsqu’ils ont été l’un et l’autre rejetés (CRPA, art. L411-2, al. 2).

• à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu’à l’expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués (CRPA, art. L232-4).

C’est la date à laquelle la juridiction enregistre le recours qui est prise en compte pour apprécier le délai de recours contentieux [47] (Cf. aussi, supra, en cas d’absence de mention de ces délais ou d’erreur dans cette mention, pt I. B/).

A/ Les recours en annulation et de pleine juridiction.

Les recours exercés à l’encontre des décisions coercitives de l’administration du travail relèvent du contentieux de l’annulation (1.), ceux attachés aux avertissements, amendes (recours objectif de plein contentieux) et des demandes d’engagement de la responsabilité de l’administration (recours subjectif de plein contentieux), du contentieux de pleine juridiction (2.).

1. Le recours en annulation contre les décisions coercitives.

Le contentieux de l’annulation est exercé par la voie du recours pour excès de pouvoir à l’appui duquel l’employeur va demander au juge de reconnaître l’illégalité de la décision administrative prise par l’agent de l’inspection du travail ou le DREETS et d’en prononcer l’annulation.

Ce recours peut être formé contre les décisions initiales et les décisions prises à la suite de l’exercice des recours administratifs (gracieux ou hiérarchiques).

Les moyens d’illégalité externe susceptibles d’être soulevés sont l’incompétence de l’auteur de la décision litigieuse, les vices de forme et de procédure.

S’agissant du premier de ces vices, il est d’usage de soulever l’incompétence du signataire de la décision litigieuse prise par le DREETS. Celui-ci est en effet susceptible d’avoir délégué dans des conditions irrégulières sa signature au chef du pôle en charge des questions de travail aux directeurs départementaux de l’emploi, du travail et des solidarités, aux directeurs départementaux de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations et, en Ile-de-France, aux directeurs d’unités départementales (C. trav., art. R 8122-2-II).

Ceux-ci peuvent subdéléguer la signature des actes pour lesquels ils ont eux-mêmes reçu délégation aux agents du corps de l’inspection du travail placés sous leur autorité (ibid.).

Il incombe alors à l’administration de produire une délégation de signature prise par l’autorité en question, régulièrement publiée avant l’intervention de la mesure ou de la sanction en litige, et qui habilite leur signataire à prendre une telle décision.

Les vices de forme et de procédure peuvent consister dans la méconnaissance, respectivement, de l’obligation de motivation et de la procédure contradictoire préalable auxquelles sont soumises l’édiction des décisions de l’inspection du travail et du DREETS.

Ainsi qu’il a été souligné plus haut (cf. supra pt I. A/), ce double formalisme peut ne pas être satisfait à l’occasion du retrait de la décision implicite d’acceptation née du recours administratif de l’employeur sur une mise en demeure de l’inspection du travail ou du DREETS.

Les vices tenant à l’incompétence de l’auteur de l’acte, l’insuffisance de motivation ou la méconnaissance de la procédure de contradictoire préalable, privent l’administré d’une garantie au sens de la jurisprudence Danthony et entachent d’illégalité la décision.
Les moyens d’illégalité interne sont ceux déjà cités ci-avant à propos des observations susceptibles d’être formulées dans le cadre de la contestation non contentieuse : l’erreur de droit, l’erreur de fait, l’erreur dans la qualification juridique des faits.

Ainsi qu’il a été vu précédemment, si au titre de ce dernier moyen, le juge exerce en principe sur une décision coercitive un contrôle moins poussé qu’en matière d’avertissements et d’amendes administratives, plusieurs considérations doivent conduire à invoquer les « circonstances » extra-légales visées plus haut attachées à cette décision, à l’instar du recours de plein contentieux exercé à l’encontre de ces sanctions administratives :

• le principe général à valeur constitutionnelle en cause : la liberté d’entreprendre ;
• l’exigence d’une motivation suffisante de cette décision rejaillit nécessairement dans l’intensité du contrôle à exercer sur la qualification juridique des faits.

Plus spécifiquement, s’agissant de la mise en œuvre de la procédure d’arrêt des travaux ou de l’activité les dispositions de l’article L4731-4 du Code du travail prévoient expressément que l’objet de la contestation de l’employeur soit « la réalité du danger ou la façon de le faire cesser ».

Les conclusions d’annulation peuvent être assorties d’une demande d’une mesure d’exécution dans un sens déterminé ou d’une nouvelle décision après une nouvelle instruction, le cas échéant dans un délai déterminé (CJA, art. L911-1), et ce sous astreinte (CJA, art. L911-3).

2. Le recours de pleine juridiction contre les sanctions administratives et en indemnisation.

Le contentieux de pleine juridiction ou « plein contentieux » est celui dans lequel l’employeur peut demander au juge d’utiliser l’ensemble de ses pouvoirs juridictionnels : d’une part, réformer totalement ou partiellement la décision administrative contestée (a), d’autre part, condamner pécuniairement l’administration, en vue de la réparation de préjudices nés de la faute de celle-ci (b).

a) Le recours de plein contentieux contre les avertissements et amendes administratives.

Dès lors que l’amende administrative en tant que créance publique est recouvrée dans le cadre d’un titre exécutoire, la contestation de celui-ci constitue une opposition à l’exécution (C. trav., art. L8115-7).

La contestation porte a minima sur l’existence de la créance, son montant ou son exigibilité après que l’ordre de recette ait été notifié au débiteur.

L’opposition à exécution se différencie de l’opposition aux poursuites portée devant le juge civil de l’exécution qui vise uniquement la validité en la forme d’un acte de poursuites (commandement et actes de poursuites subséquents).

Les deux actions n’ont pas pour effet de suspendre l’action en recouvrement de la créance (C. trav., art. L8115-7) [48] contrairement au droit commun des créances de l’Etat étrangères à l’impôt et au domaine applicable aux modalités de recouvrement des amendes (C. trav., art. L8115-7) [49].

Lorsqu’il est saisi comme juge de plein contentieux d’une contestation portant sur un avertissement ou une amende administrative, il appartient au juge administratif « d’examiner tant les moyens tirés des vices propres de la décision de sanction que ceux mettant en cause le bien-fondé de cette décision » [50], et de « prendre une décision qui se substitue à celle de l’administration » [51].

En d’autres termes, au titre de ce contrôle, le juge peut annuler l’amende au titre des moyens d’illégalité externe précédemment évoqués (incompétence de son auteur, vice de forme tel que l’insuffisance de motivation [52] ou de procédure telle que la méconnaissance de la procédure contradictoire préalable au prononcé de la sanction [53], ou des moyens d’illégalité interne visés plus haut, mais également en moduler le montant si celui-ci lui paraît disproportionné [54].

À défaut d’obtenir l’annulation de l’amende, il s’agit alors pour l’employeur d’en demander sa réduction par des conclusions subsidiaires, en justifiant des « circonstances » du manquement à la réglementation qui lui est reproché ainsi qu’il a pu en être dressé une typologie ci-avant (cf. infra, pt I. B/ 2.).

Enfin, il convient de relever que les irrégularités en la forme du titre exécutoire attaché à l’amende [55] « n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre » [56].

b) Le recours en réparation du préjudice né des décisions fautives de l’administration.

La faute d’une personne publique susceptible d’engager sa responsabilité s’entend de ses actions ou de ses inactions, dès lors qu’elles sont contraires à l’état du droit applicable. La faute par action (ou « faute classique »), correspond à un agissement (c’est-à-dire à un acte positif) illégal. Dès lors que l’administration a le devoir d’agir, son inertie constitue également une faute de nature à engager sa responsabilité. Il s’agit d’une carence fautive.

Deux jurisprudences font application des règles d’engagement de la responsabilité de l’État pour faute ou pour carence de l’administration du travail.

Un directeur départemental du travail avait mis une entreprise en demeure de procéder à des travaux de toiture dans un atelier alors que l’état de celle-ci ne constituait pas un danger pour la sécurité des travailleurs. Le juge a estimé que cette décision était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et qu’elle constituait une faute de nature à engager la responsabilité de l’État et sa condamnation à verser à l’entreprise la somme de 50 000 francs [57].

Dans le contentieux de l’amiante engagé par des victimes employés dans un chantier naval pour lequel l’Inspection du travail n’avait diligenté, entre 1977 et 1987, aucun contrôle du respect de la réglementation destinée à prévenir les risques liés à l’exposition des travailleurs aux poussières d’amiante, la carence fautive de l’administration du travail a en revanche été rejetée mais le principe de l’engagement de sa responsabilité pour faute simple affirmé : « Une faute commise par l’inspection du travail dans l’exercice des pouvoirs qui sont les siens pour veiller à l’application des dispositions légales relative à l’hygiène et à la sécurité au travail est de nature à engager la responsabilité de l’Etat s’il en résulte pour celui qui s’en plaint un préjudice direct et certain » [58].

Pour rejeter l’engagement de la responsabilité de l’Etat, le juge administratif a considéré qu’eu égard, d’une part, à la circonstance que l’absence de contrôle par l’inspection du travail ne pouvait être regardée comme fautive qu’au terme d’un certain délai et, d’autre part, à la nature du dommage invoqué, tenant à la crainte du requérant, employé sur ce chantier, de développer une pathologie liée à l’amiante du fait d’une exposition aux poussières d’amiante entre 1977 et 1987, le préjudice invoqué ne trouvait pas sa cause directe dans la carence fautive de l’Etat [59].

Cette jurisprudence renvoie aux règles subordonnant l’engagement de la responsabilité administrative.

Pour être indemnisé, le préjudice doit présenter un caractère certain et réparable. Il est certain dès lors que son existence est établie. La jurisprudence n’exige pas que le préjudice soit nécessairement actuel : il peut être futur.

À l’instar des règles de la responsabilité civile, le préjudice doit également se rattacher à un fait qui lui est imputable (le lien de causalité). En application de la théorie de la causalité adéquate la reconnaissance du lien de causalité est subordonnée à ce que le dommage soit « objectivement la conséquence normale du fait incriminé ».

La faute de la victime, le fait d’un tiers ou la force majeure peut exonérer totalement ou partiellement l’administration.

L’action indemnitaire est également encadrée par la prescription quadriennale des créances publiques tirée de la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics et selon laquelle celle-ci est acquise par l’écoulement d’un délai de quatre années, partant du premier jour de l’année suivant celle de la naissance de la dette de la personne publique.

Doit également être respectée l’exigence dite de liaison du contentieux tiré de l’article R421-1 du Code de justice administrative (CJA), selon laquelle la juridiction ne peut être saisie, en toutes hypothèses, que par voie de recours formé contre une décision.

Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, l’intéressé est ainsi tenu de former une demande préalablement destinée à lier le contentieux en provoquant une décision sous peine d’irrecevabilité.

Conformément à l’article R421-1 du CJA, le délai de recours est de deux mois à compter de l’intervention de la décision qui sera prise par l’administration sur cette demande indemnitaire préalable, que cette décision soit expresse ou implicite.

S’agissant du contenu de la demande, l’intéressé peut se borner à demander à l’administration réparation d’un préjudice qu’il estime avoir subi, sans préciser le montant de l’indemnisation sollicitée, et ne chiffrer ses prétentions que devant le juge administratif [60].

B/ Les référés d’urgence : référé-suspension et référé-liberté.

Cette voie d’action relève du droit commun des référés devant le juge administratif prévu par le Code de justice administrative.

Dans le cadre d’un référé lié à une situation d’urgence, Il est ainsi loisible à l’employeur de demander la suspension de l’exécution de la mesure prise par l’inspection du travail ou le DREETS sur le fondement de l’article L521-1 du CJA (référé-suspension) (1.), voire de saisir le juge des référés sur le fondement de l’article L521-2 de ce code dans le cas où la situation exigerait à très bref délai que soit ordonnée en référé une mesure de sauvegarde pour faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale (référé-liberté) (2.).

1/ Le référé-suspension.

Le référé-suspension donne la possibilité à l’employeur qui introduit un recours contre une des décisions en cause d’en demander la suspension jusqu’au jugement de l’affaire. Le juge des référés prononce cette suspension lorsqu’il y a une situation d’urgence qui doit être à la fois concrète, objective et globale [61]. et lorsqu’est invoqué un moyen de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision.

Les conclusions tendant à la suspension de la décision doivent être présentées par une requête distincte de celle tendant à son annulation et accompagnées d’une copie de cette dernière (CJA, art. R522-1).

La suspension de l’exécution ne peut être accordée que si la décision de l’administration n’a pas été exécutée à la date à laquelle le juge statue sur la demande de suspension ; Le juge des référés ne peut prendre que des mesures qui présentent un caractère provisoire (CJA, art. L521-1).

Les décisions prononcées dans le cadre du référé-suspension sont rendues en dernier ressort et donc seulement susceptibles d’un pourvoi en cassation (CJA, art. L523-1).
L’exégèse de la jurisprudence rendue à propos des décisions rentrant dans le champ de cette étude éclaire la portée de ces règles générales.

La circonstance que la mesure litigieuse ait commencé à être exécutée ne rend nullement sans objet une demande de suspension dès lors que ses effets se déploient dans le temps et que l’administration n’a pas mis fin à la mesure [62].

Pour apprécier la condition tenant à l’urgence, le juge doit tenir compte des capacités financières des personnes qui sollicitent la suspension [63].

C’est pourquoi, l’entreprise doit pouvoir justifier notamment par la production de bilans comptables ou de comptes de résultats, l’incidence des charges induites par les mesures et les sanctions querellées sur sa situation financière [64], en d’autres termes, les pertes financières provoquées par la décision de l’administration du travail, susceptible de « mettre en cause [son] équilibre économique et financier » [65].

Le juge ne peut se fonder sur la seule perspective de la multiplication des contestations administratives et contentieuses qui seraient suscitées par l’illégalité de la décision contestée [66].

À titre d’exemple, le Conseil d’Etat a estimé qu’il n’y avait pas urgence à suspendre les amendes administratives prononcées par le DREETS de la région Pays de la Loire contre La Poste, sanctionnant des horaires de travail de ses facteurs : « Les effets allégués des décisions attaquées sur l’organisation du travail et le climat social du groupe sont (…) trop éventuels pour caractériser l’urgence à suspendre les décisions litigieuses. D’autre part, les sommes dues ou même encourues ne sont pas susceptibles de mettre en cause l’équilibre économique et financier de la société La Poste et ne constituent pas pour elle un préjudice grave et immédiat de nature à caractériser l’urgence » [67].

Dans une ordonnance du 17 septembre 2024, le Tribunal administratif a en revanche fait droit à la demande de suspension présentée par la RATP d’une décision du DRIEETS d’Île-de-France lui imposant de se conformer aux dispositions des articles R.4223-2 et suivants du code du travail concernant les tunnels inter-gares Auber-Châtelet et Auber - Charles de Gaulle Etoile dans un délai de 30 jours dès lors que d’une part, « ce délai ne tient pas compte des difficultés de réalisations des travaux demandés, notamment en ce qu’ils peuvent être effectués uniquement sur une plage horaire comprise entre 2h et 4h30 du matin et qu’ils nécessitent la réalisation d’études préalables de sorte que ce délai est techniquement impossible à tenir » et que, d’autre part « l’irrespect du délai de 30 jours l’exposerait à un risque financier tiré de la méconnaissance de l’article L. 4721-2 du code du travail de sorte qu’elle est exposée à un risque d’amende d’un montante 10 000 euros par travailleurs concernés » [68].

La seconde condition du référé-suspension tenant à l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée (incompétence de l’auteur de la décision, vice de forme, vice de procédure et bien-fondé de la décision) est plus aisée à satisfaire.

En matière de mesures coercitives, la haute juridiction a confirmé une ordonnance d’un juge des référés enjoignant l’administration à l’examen de la reprise des travaux d’un chantier d’une résidence qui avaient été suspendus par une mesure d’arrêt temporaire de travaux, faute de justification d’un danger grave et imminent [69].

2. Le référé-liberté.

Le référé-liberté, prévu à l’article L521-2 du CJA, constitue, quant à lui, une procédure autonome, c’est-à-dire sans la nécessité d’exercer conjointement un recours en annulation.

Saisi d’une demande en ce sens, le juge peut ordonner, si l’urgence le justifie, toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale dans l’exercice de ses pouvoirs.

Les décisions du juge des référés, prononcées dans le cadre du référé-liberté, sont susceptibles d’appel devant le Conseil d’État dans les quinze jours suivant leur notification (CJA, art. L523-1).

En ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat ou un conseiller délégué à cet effet statue dans un délai de quarante-huit heures (ibid.).

Pour paraphraser la condition susvisée de mise en œuvre du référé-liberté et compte tenu de son caractère restrictif, le terrain d’application de cette procédure aux décisions en cause, semble devoir être limité à celle d’un arrêt temporaire d’activité entrainant « une atteinte grave et manifestement illégale » à la liberté d’entreprendre.