I. Le droit à un environnement propre, sain et durable : état des lieux.
Le droit à un environnement sain s’est développé progressivement depuis les années 1970, date à laquelle la Déclaration de Stockholm de 1972 y fait allusion pour la première fois.
Celle-ci affirme, dans son premier principe : « L’Homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être. »
La Déclaration de Stockholm a été le catalyseur de la reconnaissance du droit à un environnement sain aux niveaux national et régional. Aujourd’hui, selon le rapporteur spécial des Nations unies David R. Boyd, le droit à un environnement sain « est inclus dans des traités régionaux relatifs aux droits de l’homme et dans des traités environnementaux qui lient plus de 120 États. Il bénéficie d’une protection constitutionnelle dans plus de 100 États et est intégré dans la législation environnementale de plus de 100 États. Au total, 155 États ont déjà établi une reconnaissance juridique du droit à un environnement sain et durable » [1].
Au niveau national, le Portugal a été le premier pays à inscrire ce droit dans sa Constitution, en 1976 [2]. Depuis lors, le droit à un environnement sain s’est rapidement étendu à d’autres constitutions, avec une rapidité relativement inédite pour tout autre « nouveau » droit de l’homme.
Dernier exemple en date : l’État de New York a adopté le 2 novembre 2021 un amendement introduisant le droit à l’environnement sain dans sa Constitution. Un mouvement plus large aux États-Unis plaide d’ailleurs pour un « Green Amendment » de la Constitution fédérale elle-même [3].
Parallèlement à ces instruments nationaux, les États ont développé un important corpus juridique régional affirmant le droit à un environnement sain. Par exemple, la Charte africaine des droits de l’Homme et des Peuples (1981) prévoit que « Tous les peuples ont droit à un environnement satisfaisant et global, propice à leur développement ». Il convient de noter que la Charte africaine se distingue des autres textes en ce qu’elle confère ce droit non pas à des individus mais à un groupe, les « peuples ». De même, l’article 38 de la Charte arabe des droits de l’Homme (2004) protège le droit de chaque personne « à un environnement sain ».
En Amérique latine, le Protocole de San Salvador à la Convention américaine relative aux droits de l’homme (1998) reconnaît le droit de chacun de « vivre dans un environnement sain », et l’Accord d’Escazú (2018) vise en outre à contribuer « à la protection du droit de toute personne des générations présentes et futures de vivre dans un environnement sain ».
En Europe, la reconnaissance de ce droit est moins explicite. La Convention d’Aarhus (1998), qui est l’équivalent de l’Accord d’Escazú, affirme dans son premier article « le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être ».
Pour sa part, la Convention européenne des droits de l’homme, adoptée en 1950, à une époque où la préoccupation environnementale n’avait pas encore émergé, ne comporte pas de dispositions expresses sur ce sujet. Toutefois, un droit à l’environnement sain en a été déduit indirectement par l’interprétation innovante et dynamique de la Cour européenne des droits de l’Homme. Par exemple, la Cour a interprété le droit à la vie, garanti par l’article 2, pour y inclure le droit d’être protégé contre les risques résultant d’activités industrielles dangereuses [4]. De même, le droit à la vie privée et familiale consacré par l’article 8 a été considéré comme comprenant le droit d’être protégé contre les atteintes graves à l’environnement [5].
Le 29 septembre 2021, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a proposé d’aller plus loin : elle a recommandé l’adoption d’un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme qui consacrerait, entre autres, le droit à un environnement sain [6].
En revanche, au plan global, la reconnaissance du droit à un environnement sain est beaucoup moins avancée. Jusqu’à présent, les États se sont montrés réticents à adopter un instrument juridique contraignant reconnaissant un tel droit. Même les grandes déclarations sont restées timides à ce sujet. Outre la Déclaration de Stockholm précitée, la Déclaration de Rio (1992) se borne à affirmer que « [l]es êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au développement durable. Ils ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature. » Cette terminologie quelque peu précautionneuse laisse entrevoir une résistance des États à reconnaître ce droit dans la Déclaration de Rio.
Face à ces réticences, plusieurs initiatives ont cherché à inscrire le droit à un environnement sain dans les traités internationaux. Par exemple, le projet de Pacte international sur l’environnement et le développement de l’UICN (1995) prévoit dans son article 14 que les États « s’engagent à assurer progressivement la pleine réalisation du droit de chacun de vivre dans un environnement écologiquement sain ». Plus récemment, le projet de Pacte mondial pour l’environnement (2017) a proposé la reconnaissance du droit à un environnement sain dans son premier article [7].
II. Résolution 48/13 du Conseil des droits de l’homme du 8 octobre 2021.
C’est dans ce contexte que, le 8 octobre 2021, le Conseil des droits de l’homme des Nations unies a adopté une résolution reconnaissant que « l’exercice du droit de bénéficier d’un environnement propre, sain et durable est un élément important de la jouissance des droits de l’homme ». Cette résolution constitue une avancée majeure. Bien qu’elle ne soit pas juridiquement contraignante, son adoption à la quasi-unanimité montre un consensus sur la formulation, le contenu et l’importance de ce droit humain.
Le chemin vers cette résolution.
En septembre 2020, le « Core group », un groupe restreint d’États réunis autour du sujet des droits de l’homme et de l’environnement (Costa Rica, Maroc, Slovénie, Suisse et Maldives) a entamé des discussions informelles sur une éventuelle reconnaissance internationale du droit à un environnement sûr, propre, sain et durable. En mars 2021, 69 États, parmi lesquels figuraient des États auparavant réticents comme l’Allemagne, ont approuvé une déclaration appelant sans équivoque à la reconnaissance de ce droit.
L’initiative du Core Group a reçu un soutien massif. Plus d’un millier d’ONG se sont ralliées à leur appel, y compris des organisations généralistes comme Birdlife International, Greenpeace et Amnesty International, ou des organisations spécialisées comme le Center for International Environmental Law et la Global Pact Coalition. Quinze agences de l’ONU ont également publié une lettre approuvant la reconnaissance du droit. Cette prodigieuse mobilisation doit beaucoup au formidable leadership du rapporteur spécial des Nations unies sur les droits de l’homme et l’environnement, David R. Boyd, et de son prédécesseur, John Knox.
Le 8 octobre 2021, après une année de plaidoyer soutenu, le Conseil des droits de l’homme a adopté la résolution 48/13 par un vote de 43 voix pour, aucune voix contre et 4 abstentions (Chine, Inde, Japon, et Russie). Malgré ces abstentions et l’absence des États-Unis au Conseil, l’adoption de cette résolution révèle un soutien quasi unanime de la communauté internationale au droit à un environnement sain.
Un texte tourné vers l’avenir.
Le premier point de la résolution reconnaît que « l’exercice du droit de bénéficier d’un environnement propre, sain et durable est un élément important de la jouissance des droits de l’Homme ». Comme indiqué ci-dessous, cette formulation englobe les différentes expressions utilisées pour faire référence à ce droit. Le second point note qu’il ne s’agit pas d’un droit isolé, mais qu’il est « lié à d’autres droits » – sans préciser toutefois le contenu de ces derniers. Enfin, le quatrième point évoque la contrepartie de ces droits des individus, à savoir les devoirs des États [8] : il encourage les États à agir en renforçant les capacités et en adoptant des politiques permettant l’exercice de ce droit de l’homme.
Au-delà de la lettre du texte, l’adoption de cette résolution souligne qu’un consensus se construit en faveur des droits environnementaux. Bien qu’elle ne lie pas juridiquement les États, le symbole qu’elle représente pourrait inciter les gouvernements réticents à reconnaître le droit à un environnement sain dans leur législation nationale. En outre, l’élan donné à ce droit pourrait conduire au renforcement de sa mise en œuvre dans les pays où il est déjà reconnu. Enfin, elle pourrait accélérer la reconnaissance du droit dans un texte international et juridiquement contraignant.
Le texte de la résolution indique clairement qu’il ne s’agit pas d’une étape finale, mais d’un tremplin pour des mesures plus ambitieuses. Elle invite l’Assemblée générale des Nations unies à se pencher sur la question, où les États envisagent de déposer une résolution similaire.
III. Aperçu du concept.
Au-delà de la diversité des formulations, ce droit est considéré comme un droit humain fondamental. A cet égard, il fait parfois l’objet de débat quant à son caractère anthropocentrique.
Des formulations diverses.
Le droit à un environnement sain fait l’objet de diverses formulations, selon les instruments juridiques qui le consacrent.
Les textes internationaux font principalement référence à un droit « à un environnement sain » ou à un droit « de vivre » dans un environnement sain. Pour autant, l’adjectif « sain » connaît une certaine concurrence. À cet égard, certains instruments peuvent promouvoir la protection d’un environnement « écologiquement sain » (projet de Pacte de l’UICN), permettant « de vivre dans la dignité et le bien-être » (Déclaration de Stockholm), « propre à assurer sa santé et son bien-être » (Convention d’Aarhus) ou « respectant la biodiversité ». La Déclaration de Malé de 2007 sur la dimension humaine du changement climatique a choisi de le formuler comme « le droit à un environnement capable de soutenir la société humaine et la pleine jouissance des droits de l’homme ».
De même, environ deux tiers des constitutions nationales qui reconnaissent ce droit font référence à un « environnement sain » [9]. D’autres expressions peuvent être utilisées, comme le droit à un environnement « propre », « sûr », « favorable », « sain » ou « écologiquement équilibré ». Les différentes dénominations peuvent faire référence à différentes formes de protection. Par exemple, le droit à un environnement « sûr » se concentrera sur la protection de l’environnement en tant que milieu non nuisible pour les êtres humains. Ceci est d’autant plus important que, selon l’Organisation mondiale de la santé (OMS), 24% de tous les décès dans le monde sont liés à l’environnement [10]. À un autre niveau, le droit à un environnement « sain » fait souvent référence à la protection de la santé de la nature en tant qu’écosystème.
Pourtant, malgré la variété des dénominations, le contenu essentiel du droit à un environnement sain est généralement commun à tous ces textes nationaux, régionaux ou internationaux. L’interconnexion fondamentale entre la protection de l’environnement et la préservation effective des droits de l’homme est au centre de chacune de ces formulations.
Un droit à caractère anthropocentrique ?
Le détenteur du droit étant principalement l’individu, le droit à un environnement sain a suscité certaines réserves fondées sur son caractère anthropocentrique. Il est certain que l’idée que les humains ont un droit à un environnement sain est influencée par une conception occidentale qui place l’homme au centre du monde. En réalité, par définition, tout le système des droits de l’homme peut être perçu comme anthropocentrique, puisqu’il désigne l’humain comme bénéficiaire de ces droits.
Cette conception pourrait être équilibrée par une perspective plus éco-centrique, qui place la nature au centre. La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (1981) fait un premier pas dans cette direction en évoquant le droit des « peuples » à un environnement satisfaisant – ce qui en fait un droit collectif et non pas individuel. Certaines juridictions sont allées plus loin en reconnaissant des droits à la nature elle-même. La Cour suprême de Colombie a ainsi reconnu que l’Amazonie colombienne peut être un sujet de droits [11]. En Nouvelle-Zélande, des sites particulièrement importants pour le peuple Maori, comme la rivière Whanganui, la forêt Te Urewera ou le mont Taranaki se sont également vus accorder le statut de personne morale.
IV. Quelles sont les implications d’une telle reconnaissance ?
D’un point de vue juridique, le droit à un environnement sain a des implications procédurales et substantielles. Ainsi, pour concrétiser le droit à un environnement sain, les États ont adopté diverses législations permettant, en pratique, la mise en œuvre effective de ce droit.
Les composantes du droit à l’environnement sain.
Comme l’indique la résolution adoptée par le Conseil des droits de l’homme, « d’autres droits » se déduisent du droit à l’environnement sain.
D’une part, la reconnaissance d’un droit à un environnement sain implique le respect de droits procéduraux, tels que le droit d’accès aux informations environnementales, de participer à la prise de décision sur les questions environnementales et d’avoir accès à la justice en matière d’environnementaux. Par exemple, les Philippines ont adopté des règles spécifiques concernant les litiges environnementaux afin de faciliter la protection du droit à un environnement sain [12].
D’autre part, le droit à un environnement sain a également une composante substantielle. Par définition, le droit à un environnement sain, quelle que soit sa formulation précise, protège les éléments de l’environnement naturel qui permettent une vie digne. Il englobe la préservation des droits humains fondamentaux tels que le droit à la vie, à l’eau potable, à l’alimentation, etc. Par exemple, le Code de l’environnement français reconnaît le « droit de chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé ». Dans le même ordre d’idée [13], la Constitution sud-africaine dispose que « toute personne a droit (…) à un environnement qui ne nuise pas à sa santé ou à son bien-être » [14].
Un droit-créance entraînant des obligations pour l’État.
Le droit à un environnement sain est un « droit-créance ». Les droits-créances, contrairement aux droits relatifs à de pures libertés, impliquent l’existence d’une obligation positive de tiers envers le titulaire du droit. Tel est le cas par exemple du droit à la santé, du droit à l’éducation ou du droit au travail : en face du bénéficiaire de ces droits – le créancier – se trouve un débiteur – souvent l’État. Cette caractéristique du droit à l’environnement sain a été récemment illustrée par plusieurs décisions juridictionnelles. Ainsi, tant l’arrêt Urgenda de la Cour suprême des Pays-Bas [15] que la récente décision de la Cour constitutionnelle fédérale allemande [16] lient les droits des individus à une obligation de l’État.
De la même façon, et de plus longue date, le juge constitutionnel de Belgique a déduit du droit à l’environnement sain un principe de non-régression : en effet, ce droit « implique, en ce qui concerne la protection de l’environnement, une obligation de standstill qui s’oppose à ce que le législateur compétent réduise sensiblement le niveau de protection offert par la législation applicable, sans qu’existent pour ce faire des motifs liés à l’intérêt général » [17].
Dans sa décision historique de 2020, la Cour interaméricaine des droits de l’homme a estimé que l’Argentine avait violé le droit des groupes autochtones Lhaka Honhat à un environnement sain en raison de l’absence de mesures efficaces pour mettre fin aux activités qui leur étaient préjudiciables. Ainsi, les tribunaux ont reconnu que les États peuvent avoir l’obligation de prévenir les violations du droit à un environnement sain.
Ainsi, l’État est souvent regardé comme le principal débiteur d’une protection du droit à un environnement sain. On notera cependant qu’il n’est pas impossible que d’autres entités, telles que les entreprises privées, aient des obligations au titre du droit à un environnement sain.
Au total, la reconnaissance du droit à l’environnement sain a des conséquences pratiques très positives. A cet égard, les preuves extraites de décennies de mise en œuvre de ce droit sont encourageantes [18]. Un étude conduite par des universitaires américains à partir d’un ensemble de données a ainsi démontré que la reconnaissance de droits environnementaux constitutionnels conduit généralement les États à renforcer leurs lois et politiques environnementales et à prévoir une plus grande participation du public [19].
V. Perspectives.
Pour que les juridictions puissent imposer le respect du droit à l’environnement sain par les États, encore faut-il que celui-ci soit consacré dans des textes à caractère obligatoire. Or, sous cet angle, la mise en œuvre de ce droit reste inégale. Au niveau international, comme indiqué précédemment, il n’est reconnu que dans des conventions régionales et dans des instruments de droit mou.
C’est pourquoi le droit à l’environnement sain doit encore être reconnu dans une convention mondiale juridiquement contraignante. Tel était l’objet du projet de Pacte mondial pour l’environnement, à l’instar des pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme de 1966. Telle pourrait être la perspective ouverte par la résolution du Conseil des droits de l’homme : à terme, on pourrait imaginer une convention relative au droit à l’environnement sain. Une telle convention se heurterait toutefois à d’importantes difficultés car les grandes puissances mondiales, telles que les États-Unis et la Chine, sont toujours réticentes à reconnaître ce droit pour le moment.
Au niveau national, la reconnaissance du droit à un environnement sain devrait entraîner la promulgation de « lois d’application ». Pourtant, les États qui reconnaissent ce droit constitutionnellement ou par le biais de traités régionaux ne le mettent pas toujours en œuvre sur le plan législatif. Sans une intégration effective dans les lois et procédures nationales, le droit à un environnement sain ne peut pleinement réaliser son potentiel. À ce jour, de nombreux États ne s’acquittent pas de leurs obligations d’une manière qui respecte, protège et réalise effectivement le droit à un environnement sain.
Contrôler la mise en œuvre de ce droit n’est pas non plus un défi facile. Jusqu’à présent, aucun mécanisme international officiel ne contrôle son application. Cette lacune devrait être comblée. Ce mécanisme de contrôle pourrait, a minima, prendre la forme d’un organe souple du type « compliance committee » ou « comité de conformité ». Il serait alors important d’en ouvrir la saisine non seulement aux États mais aussi aux citoyens et aux ONG, sur le modèle de la Convention d’Aarhus. Mieux encore, un organe juridictionnel international pourrait avoir pour objet de veiller au respect par les États du droit à un environnement sain. A cet égard, dans l’idéal, l’adoption d’une convention relative au droit à l’environnement sain pourrait être accompagnée de la création d’une cour internationale de l’environnement chargée de veiller à son respect.
En l’absence de tels mécanismes internationaux, la première ligne de défense doit être le juge national, qui est en quelque sorte le « gardien des promesses » des États [20]. Les juges internes doivent être les premiers garants du respect du droit à un environnement sain. C’est dans cet esprit que, dans l’affaire Urgenda précitée, la Cour suprême des Pays-Bas s’est fondée sur ce droit, en tant qu’il résulte de la Convention européenne des droits de l’homme, pour en déduire l’obligation d’agir pour l’État. Comme l’a fait le Conseil constitutionnel français dans une décision du 31 janvier 2020 rendue en matière de pesticides [21], les juges nationaux doivent prendre en compte l’impact extraterritorial des activités d’un État, en dehors de ses frontières. En d’autres termes, le juge national doit veiller à ce que l’État respecte non seulement le droit de ses citoyens à un environnement sain, mais aussi celui de tous les habitants de la planète.
En conclusion, l’adoption de la résolution du Conseil des droits de l’homme est un premier pas retentissant qui pourrait avoir des implications de grande portée pour les droits de l’Homme à l’environnement. Si elle est portée devant l’Assemblée générale, cette résolution pourrait bien être le catalyseur d’une reconnaissance internationale encore plus globale, voire d’une convention internationale sur le droit à un environnement sain.
Lionel Chami et Ashini Bamunuvitharana, membres de la Global Pact Coalition ont contribué à la réalisation cet article et je les en remercie.
