La saisine d’une commission de conciliation et d’indemnisation des accidents médicaux (CCI) pour tenter un règlement amiable d’un conflit entre un patient et un ou plusieurs professionnels de santé ou l’ONIAM, suspend le délai d’action devant la juridiction administrative. Encore faut-il bien s’entendre sur le bornage dans le temps de cette suspension. Les juridictions administratives développent une jurisprudence permettant de préserver les délais contentieux sans piéger les demandeurs, en rappelant, d’une part, que cette procédure commence avec la demande amiable qui peut être formulée directement devant la CCI par la saisine de celle-ci, et, d’autre part, s’achève non pas avec la notification de l’avis, mais avec la décision finalement prise par l’établissement public hospitalier, en principe après la notification de l’avis.

Ces derniers mois, le Conseil d’Etat a rendu différentes décisions venues préciser les effets de la procédure amiable suivie devant les commissions de conciliation et d’indemnisation des accidents médicaux (CCI) sur les délais pour agir devant les tribunaux administratifs. Ces décisions veillent à maintenir le caractère attractif de la procédure amiable en précisant les modalités de la suspension des délais de recours contentieux. Seule une méconnaissance des règles de base de la procédure administrative peut rendre leur lecture complexe.

On rappelle que l’article L1142-7 du Code de la santé publique prévoit en son dernier alinéa que « La saisine de la commission suspend les délais de prescription et de recours contentieux jusqu’au terme de la procédure prévue par le présent chapitre ». La Haute juridiction administrative s’est notamment prononcée sur les bornes de début et de fin de cette procédure amiable, ce qui permet de mieux comprendre quand commence la suspension et quand elle se termine : tout commence avec la réclamation préalable du demandeur et tout s’achève non pas avec la notification de l’avis de la CCI, mais avec la décision de l’établissement public hospitalier de suivre, ou non, l’avis de la CCI.

1- L’avis rendu par la CCI prouve le dépôt de la réclamation préalable du demandeur.

On rappelle qu’en contentieux administratif, en vertu d’une jurisprudence ancienne codifiée à l’article R421-1 du Code de justice administrative, pour engager la responsabilité d’un établissement public de santé (ou de l’ONIAM), le demandeur qui s’estime victime d’un accident médical doit adresser, préalablement à la saisine du tribunal administratif, une demande indemnitaire gracieuse à chacune des personnes qu’il entend faire condamner, sous peine d’irrecevabilité. Cette demande doit en principe être adressée par lettre recommandée avec avis de réception mais la jurisprudence s’est mise à la page et la preuve de l’envoi d’un courriel qui a été réceptionné par l’établissement public hospitalier suffit.

A ce stade déjà, l’encouragement des modes de règlement amiable des conflits a conduit le Conseil d’Etat à encore simplifier la procédure pour ceux qui font le choix de la CCI : la saisine directe de la CCI, qui fait démarrer la suspension des délais de recours, vaut également demande préalable indemnitaire [1].

Dans cette affaire, une demanderesse s’estimant victime d’un accident médical fautif causé par un hôpital suite à une opération de l’abdomen, avait saisi le 22 août 2017 la CCI d’Ile-de-France. Celle-ci avait rendu le 7 juin 2018, un avis favorable à la prise en charge de ses préjudices par l’établissement de santé. A défaut d’accord amiable entre les parties suite à cet avis, la demanderesse avait saisi le tribunal administratif d’un recours indemnitaire en se prévalant notamment de l’avis rendu par la CCI. Le juge administratif de première instance avait alors rejeté la requête pour irrecevabilité, au visa des dispositions de l’article R421-1 du Code de justice administrative en tant qu’elles prévoient la production « de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation », faute pour la demanderesse d’avoir produit devant le juge l’acte de saisine de la CCI. Cette position du juge administratif avait été confirmée en appel.

Une telle interprétation du texte était contestée par la demanderesse. D’abord, la production de l’avis de la CCI révélait nécessairement que la CCI avait été saisie en amont, la CCI ne se saisissant pas toute seule. L’avis de la CCI mentionnait également la date de sa saisine par la demanderesse, nouvelle preuve de son existence. Enfin, le caractère pratique de la saisine des CCI était négligé : les CCI sont saisies par un formulaire CERFA, que les demandeurs peuvent adresser par courrier simple. Dans ce cas de figure, sauf à ce que l’auteur de la saisine demande à la CCI une preuve de réception de sa saisine, il n’a pas les moyens d’établir la date de celle-ci.

Sans grande surprise, le Conseil d’Etat a censuré la position des juges du fond par une interprétation pragmatique du texte en décidant que dès lors que la demanderesse produit l’avis de la CCI, il n’y a pas lieu de douter de l’existence de l’acte de saisine de la CCI : « La production de l’avis rendu par la commission de conciliation et d’indemnisation, qui établit sa saisine par une réclamation préalable, dans les conditions mentionnées au point précédent, suffit à satisfaire aux exigences de l’article R. 412-1 sans qu’il soit besoin au requérant d’apporter en outre la preuve de la date de dépôt de sa réclamation ».

Et d’en tirer toutes les conséquences dans la lignée de l’avis du 29 mai 2019 (CE, n° 426519) : la saisine préalable de la CCI a, pour ce qui concerne la liaison du contentieux, les mêmes effets qu’une demande indemnitaire préalable adressée à l’établissement de santé : « la saisine de la commission de conciliation et d’indemnisation (…) par une personne s’estimant victime d’un dommage imputable à un établissement de santé identifié dans cette demande (…) doit être regardée, au sens et pour l’application du second alinéa de l’article R421-1 du Code de justice administrative, comme une demande préalable formée devant l’établissement de santé ».

2- La procédure devant la CCI suspend le délai contentieux jusqu’au « terme de la procédure amiable ».

Alors que le mécanisme est clairement posé par l’article L1142-7 du Code de la santé publique (« La saisine de la commission suspend les délais de prescription et de recours contentieux jusqu’au terme de la procédure prévue par le présent chapitre »), l’expression est parfois mal comprise. Sans doute par ignorance de ce qui constitue « le terme de la procédure prévue par le présent chapitre », expression qui doit être lue en combinaison avec les règles contentieuses classiques qui prévoient notamment que le délai de recours contentieux contre l’établissement public hospitalier ne peut courir qu’à partir du moment où celui-ci a informé le demandeur, d’une part, de son refus de l’indemniser par la voie amiable, d’autre part, des voies et délais de recours ouverts contre ce refus, y compris l’effet suspensif s’attachant à la saisine de la CCI, ainsi que l’a rappelé le Conseil d’Etat (pour un refus implicite : CE, 29 mai 2019, n° 426519 : « eu égard aux dispositions des articles L112-6 et R112-5 du Code des relations entre le public et l’administration, le délai de recours contentieux contre la décision de l’établissement ne peut courir que si, lorsqu’il a été informé par la commission de la demande de l’intéressé, l’établissement a porté à la connaissance de celui-ci les conditions de naissance d’une décision implicite de rejet ainsi que les voies et délais de recours ouverts contre cette décision, y compris l’effet suspensif s’attachant à la saisine de la commission » ; pour un refus explicite [2] : « La notification par un établissement public de santé d’une décision rejetant la demande indemnitaire d’un patient fait courir le délai de recours contentieux dès lors qu’elle comporte la double indication que le tribunal administratif peut être saisi dans le délai de deux mois et que ce délai est interrompu en cas de saisine de la commission de conciliation et d’indemnisation »).

Deux cas de figure doivent principalement être envisagés lorsque la procédure CCI n’aboutit pas, c’est-à-dire lorsque l’ONIAM ou l’établissement public hospitalier (ou son assureur) refuse de suivre l’avis de la CCI (on rappelle à toutes fins utiles que l’ONIAM affiche un taux d’exécution de 95% des avis et les assureurs des taux variant aux alentours de 90% (voir l’article Nouveau préjudice indemnisable en responsabilité médicale. Par François Béroujon, Magistrat détaché.).

En premier lieu, le refus de l’établissement public hospitalier peut survenir au cours de la procédure devant la CCI, avant même que celle-ci ait rendu son avis. Dans ce cas de figure, le délai de recours contentieux demeure suspendu par la procédure CCI, et ne se remettra à courir à compter de la notification de l’avis final de la CCI au demandeur [3], qu’à la condition que le refus de l’établissement public hospitalier, intervenu en cours de procédure amiable, indique directement au demandeur les délais dont il dispose pour saisir le tribunal ainsi que le tribunal compétent [4]. En d’autres termes, si l’établissement public hospitalier se borne à indiquer, en cours de procédure, ou après l’avis, qu’il refuse d’indemniser le demandeur, le délai ne se remettra pas à courir tant qu’il n’aura pas, en outre, précisé les voies et délais de recours au demandeur.

On aurait pu imaginer que l’avis de la CCI notifié au demandeur mentionne ces voies et délais de recours et vienne ainsi au secours de l’établissement public hospitalier réfractaire à la procédure amiable, mais aucune des CCI ne notifie, en même temps que son avis, le délai de recours ainsi que le tribunal compétent en cas d’échec de la procédure amiable. Un tel cas de figure n’a, à notre connaissance, jamais été rencontré, et l’on rappelle d’ailleurs que le Conseil d’Etat a rappelé qu’aucune règle juridique ni aucun principe n’obligeait les avis des CCI à comporter la mention des voies et délais de recours contentieux [5].

En second lieu, et il s’agit de l’immense majorité des cas, le refus de l’établissement public hospitalier d’indemniser un demandeur qui a saisi la CCI intervient après, et non pas avant, que la CCI a rendu son avis. Si l’avis se prononce en faveur d’une indemnisation du demandeur, il rappelle à l’établissement public hospitalier qu’il dispose d’un délai de quatre mois pour faire une offre d’indemnisation [6]. Cet avis ne signe pas pour autant « le terme de la procédure prévue par le présent chapitre ». En effet, dès lors que la CCI se prononce en faveur d’une indemnisation et que l’établissement public hospitalier n’a pas fait connaître, en cours de procédure amiable, qu’il refusait d’indemniser le demandeur, il faut attendre la position de l’établissement public hospitalier pour connaître le terme de la procédure. Si celui-ci refuse de suivre l’avis et d’indemniser le demandeur, il doit le faire en des termes dépourvus d’ambiguïté, préciser au demandeur que le délai de deux mois pour saisir le tribunal, qui avait été suspendu par la procédure CCI, se remet à courir, et préciser au demandeur quel tribunal saisir, sous peine que le délai ne se remette pas à courir.

Même la règle selon laquelle le silence gardé par un établissement public hospitalier sur une demande indemnitaire fait naître une décision de refus au bout de deux mois, ne vient pas perturber le mécanisme tranquille de suspension des voies et délais de recours. En effet, pour qu’un refus implicite fasse courir un délai de recours contentieux, il faut, aux termes des articles L112-6 et R112-5 du Code des relations entre le public et l’administration, que l’établissement public hospitalier ait directement notifié au demandeur les conditions de naissance d’une décision implicite de rejet ainsi que les voies et délais de recours ouverts contre cette décision, y compris l’effet suspensif s’attachant à la saisine de la commission [7]. En d’autres termes, le Conseil d’Etat rappelle qu’il faut que l’établissement public hospitalier qui entend laisser le silence faire naître une décision de refus, fasse tout de même parvenir au demandeur, par écrit, l’information selon laquelle son silence vaut refus, le tribunal qu’il doit saisir, le délai pour ce faire, et la circonstance que la procédure CCI a suspendu le délai.

La cour administrative d’appel de Paris a rappelé cette règle peu après l’avis du Conseil d’Etat du 29 mai 2019 [8] : une demanderesse avait fait l’objet, le 6 octobre 2005, d’un avis se prononçant en faveur d’une indemnisation par l’ONIAM à hauteur de 75% de ses préjudices et par un établissement public hospitalier à hauteur de 25% de ses préjudices. L’ONIAM a proposé une transaction (protocole d’indemnisation) à la victime le 29 décembre 2006, en lui précisant qu’en cas de désaccord de sa part, il lui appartenait de saisir la juridiction compétente, mais sans lui indiquer quelle était cette juridiction ni le délai dans lequel elle devait la saisir. La Cour administrative d’appel de Paris de juger qu’en raison de cette imprécision, une telle offre ne valait pas refus indiquant les voies et délais de recours et a regardé recevable la requête formulée contre l’ONIAM devant le Tribunal administratif de Paris, 9 ans après cette offre, en 2015. A l’inverse, la cour a rejeté comme irrecevable le recours contre l’établissement public hospitalier qui avait formulé une offre d’indemnisation partielle 6 ans après l’avis (en 2011) indiquant, à la différence de l’ONIAM, que son refus par la victime mettait un terme à la procédure amiable et offrait à celle-ci un délai de deux mois pour saisir le Tribunal administratif de Paris. La victime, qui disposait alors de deux mois pour saisir le Tribunal administratif de Paris, comme le lui indiquait l’établissement public hospitalier, s’est trouvée forclose à l’avoir saisi quatre ans après, en 2015.

Et encore, on rappelle que postérieurement à la notification de l’avis au demandeur, si celui-ci saisit à nouveau la CCI, non pas d’une demande d’indemnisation, mais de conciliation, cette nouvelle demande a de nouveau pour effet « d’interrompre » le délai de recours contentieux [9].

Le Tribunal administratif de Paris a d’ailleurs récemment prolongé le lit du long fleuve de la suspension des délais de recours contentieux au bénéfice des demandeurs dont la première demande préalable indemnitaire a été la saisine de la CCI : après la notification de l’avis de la CCI, l’hôpital avait fait connaître son refus d’accorder une indemnisation et le demandeur avait alors demandé à l’hôpital de revoir sa position. Le Tribunal administratif de Paris de juger que ce recours gracieux interrompt de nouveau le délai de recours jusqu’à la réponse de l’établissement public hospitalier [10]. Cette décision s’inscrit parfaitement dans la recherche constante de laisser toujours plus de chance aux modes de règlement amiables de mettre un terme aux différends. Elle n’allait toutefois pas de soi dès lors que le Conseil d’Etat juge qu’en principe, lorsque deux recours de nature administrative sont engagés successivement, seul le premier conserve le délai de recours contentieux. Le tribunal ne remet pas en cause ce principe, en observant avec finesse que l’objet de la procédure de règlement amiable devant la CCI et celui de la procédure de recours gracieux devant l’établissement de santé sont différents et font l’objet de dispositions d’application distinctes, ce qui justifie qu’elles ne soient pas traitées de manière identique dans l’appréciation de leurs effets au contentieux.

On le voit, la forclusion d’une action indemnitaire contentieuse engagée contre un établissement public hospitalier par un demandeur qui a fait le choix préalable d’une procédure amiable devant la CCI est d’autant plus rare que la jurisprudence développe une jurisprudence en accord avec l’esprit du temps qui encourage les modes alternatifs de règlement des différends. Cette forclusion ne peut être opposée qu’au terme de la procédure amiable devant la CCI entendue non pas comme la notification de l’avis de la CCI, mais comme le refus de l’établissement public hospitalier d’indemniser le demandeur accompagné de la mention écrite des délais dont il dispose et du tribunal compétent.

Il demeure une hypothèse dans laquelle en revanche le recours à la procédure amiable devant la CCI n’a aucun effet sur le délai contentieux ainsi que vient de le rappeler le Conseil d’Etat : celle dans laquelle avant même de saisir la CCI, le demandeur a saisi le tribunal [11].

3- Les limites de l’instrumentalisation de la procédure CCI.

On rencontre parfois des demandeurs qui, intéressés par les avantages de la procédure CCI (rapidité, gratuité de l’expertise, analyse par un collège réunissant médecins, associations de victimes, assureurs, hôpitaux, cliniques, magistrat, ONIAM et personnalités spécialement qualifiées) font le choix de deux actions concomitantes, contentieuse et amiable.

Autant il est classique qu’un demandeur engage une procédure contentieuse après l’échec d’une procédure amiable « CCI », autant il est toutefois extrêmement rare qu’un demandeur engage une procédure juridictionnelle avant une procédure amiable « CCI ».

Il y a d’abord une interdiction procédurale : dès qu’une juridiction a définitivement statué sur un droit à indemnisation, la CCI ne peut plus se prononcer. L’hypothèse marginale concernée est donc celle dans laquelle le demandeur saisit une juridiction et, avant même que la juridiction ait statué, parallèlement, engage une procédure devant la CCI. Hypothèse d’autant plus marginale que si la CCI en est informée (et il s’agit d’une obligation d’information pesant sur le demandeur en vertu du troisième alinéa de l’article L1142-7 du Code de la santé publique), elle n’hésitera pas à attendre la fin de la procédure juridictionnelle pour opposer l’impossibilité de statuer après une juridiction. Ainsi, dans l’hypothèse extrêmement rare dans laquelle le demandeur a saisi en premier le tribunal, puis, alors que la procédure juridictionnelle était pendante, a saisi la CCI et que dans le cadre de la procédure juridictionnelle, l’établissement public hospitalier notifie au demandeur une décision de rejet de sa demande amiable avec la mention des voies et délais de recours, alors le délai de forclusion du demandeur devant le tribunal n’est pas suspendu par la procédure devant la CCI.

On peine à imaginer un cas de figure aussi improbable. La casuistique des décisions de justice révèle que l’hypothèse s’est produite une fois : le demandeur avait formulé une demande préalable à l’établissement public hospitalier qui l’avait rejetée en mentionnant les voies et délais de recours. Le demandeur avait alors agi devant le tribunal contre l’établissement public hospitalier dans les délais. Au cours de l’instance, il avait engagé parallèlement une demande devant la CCI. La CCI avait rapidement rejeté la demande (incompétence) alors que le tribunal n’avait pas encore statué. Le demandeur s’était désisté de la procédure juridictionnelle. Deux ans plus tard, il engagea nouveau une action contre l’établissement public hospitalier devant le tribunal. Il arguait ne pas être forclos en imaginant que la procédure CCI avait suspendu le délai de recours contentieux qui n’avait jamais recommencé à courir, aucune décision ne lui mentionnant les voies et délais de recours lui ayant été notifiée suite à l’avis de la CCI. Fort logiquement, le Conseil d’Etat considère que la deuxième action devant le tribunal était forclose, le délai de recours ayant expiré dans les suites de la demande initiale qui l’avait conduit à saisir une première fois le tribunal administratif.

En dehors de cette hypothèse pour le moins rocambolesque et qui piège un demandeur qui multiplie les procédures parallèles et finit par se perdre dans les méandres des différents recours qu’il a lui-même formés, le long fleuve de la suspension des délais de recours contentieux pendant la procédure amiable devant la CCI demeure tranquille.

François Béroujon, Président des Commissions de conciliation et d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux de Rhône-Alpes, Auvergne et Bourgogne

Comentaires:

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  Merci pour votre article , Dimitri Philopoulos, 21 mars 2024

  Merci pour votre article clair et détaillé. Vous avez rappelé le principe selon lequel "pour engager la responsabilité d’un établissement public de santé (ou de l’ONIAM), le demandeur qui s’estime victime d’un accident médical doit adresser, préalablement à la saisine du tribunal administratif, une demande indemnitaire gracieuse à chacune des personnes qu’il entend faire condamner, sous peine d’irrecevabilité". Cependant lorsque la condamnation de l’ONIAM est recherchée A TITRE SUBSIDIAIRE (comme c’est le plus souvent le cas) faut-il toujours adresser une demande gracieuse à l’ONIAM ? Le problème c’est que l’on risque d’avoir deux décisions préalables différentes si l’hôpital émet une décision de refus et l’ONIAM une décision d’acceptation alors qu’il n’est visé qu’à titre subsidiaire. En outre, l’article L1142-21 permet au juge d’appeler l’ONIAM dans la cause s’il ne l’avait pas été initialement et le texte ne parle pas de décision préalable. Quel est votre point de vue ? Merci encore pour votre article.

  
  
  • Sans titre, François Béroujon, 22 mars 2024

    Si l’on recherche la condamnation d’une personne, fût-ce à titre subsidiaire, il faut un fondement juridique. En droit de la responsabilité médicale, l’ONIAM ne peut être recherchée que comme débiteur sur le fondement d ’une responsabilité sans faute (accident médical non fautif, affection iatrogène ou infection nosocomiale entrainant un DFP supérieur à 25%). On ne peut donc le rechercher "à titre subsidiaire" de la recherche de condamnation d’un établissement de santé pour faute. On peut le rechercher concomitamment s’il y a une pluralité de faits générateurs. En toute hypothèse, il faut lui adresser une demande préalable car l’ONIAM ayant été créé pour encourager l’indemnisation à titre amiable, il est en principe enclin à indemniser un demandeur en dehors du contentieux en cas d’accident médical non fautif, d’affection iatrogène ou d’infection nosocomiale entrainant un DFP supérieur à 25%. Si l’ONIAM accepte d’indemniser à titre amiable alors que l’hôpital refuse, l’ONIAM n’indemnisera que les préjudices causés par le fait générateur qui le rend débiteur (accident médical non fautif, affection iatrogène ou infection nosocomiale entrainant un DFP supérieur à 25%), à l’exclusion des préjudices causés par la faute d’un établissement hospitalier.