La consécration législative de l’existence de la Commission Nationale Consultative pour la Faune Sauvage Captive est à la fois source d’incohérences juridiques et de considérations de polices administratives générale et spéciale entre Maire et Préfet, le tout sous couvert d’un contrôle plus affirmé du respect des spécificités des animaux d’espèces sauvages tenus en captivité.

Quiconque procède à une recherche sur Google à propos de la Commission Nationale Consultative pour la Faune Sauvage Captive (ci-après « la CNCFSC ») sera confronté à un ensemble de textes juridiques épars et bien peu d’éclaircissements sur la nature ou les finalités de cette Commission. L’on y apprendra donc que la CNCFSC est née de la loi n° 2021-1539 Lutte contre la maltraitance animale promulguée le 30 novembre 2021 qui, en son article 46, porte création de l’article L413-9 du Code de l’environnement instituant ladite Commission.

En outre, le premier lien exorbitant le strict périmètre des textes légaux renvoie vers une publication de La Banque des Territoires. Sans pour autant être trop long, l’article interpelle : la mise en place de la CNCFSC consisterait en « une substitution davantage qu’une création » : il existerait déjà une Commission nationale consultative pour la faune sauvage captive. La question se pose alors : est-on face à une seule et même Commission ou y en a-t-il deux ?

I- Une incohérence : une même commission, deux bases légales.

A) Une base légale réglementaire.

1) Du Code rural au Code de l’environnement.

Un historique législatif s’impose pour bien comprendre ce dont il est question. En effet, la loi n° 2021-1539 Lutte contre la maltraitance animale promulguée le 30 novembre 2021 emporte création de l’article L413-9 du Code de l’environnement dont le premier alinéa prévoit qu’

« une commission nationale consultative pour la faune sauvage captive est placée auprès du ministre chargé de la protection de la nature, qui en fixe par arrêté l’organisation et le fonctionnement et en nomme les membres ».

Un décret n°99-258 du 30 mars 1999 portant modification de dispositions du code rural relatives au certificat de capacité pour l’entretien des animaux d’espèces non domestiques emportait création d’un article R213-1-1 du même Code, lui-même instituant

« une commission nationale consultative pour la faune sauvage captive, comprenant en nombre égal des représentants des ministères intéressés, des représentants d’établissements mentionnés à l’article L213-4 et des personnalités qualifiées [...] ».

Par la suite, cet article R213-1-1 du Code rural devint, de par le premier article du décret n°2003-768 du 1er août 2003 relatif à la partie réglementaire du livre II du code rural, l’article R213-1-1 du Code de l’environnement. Ainsi, l’article R213-1-1 du Code rural devient l’article R*213-1-1 du Code de l’environnement : pour saisir cette subtilité, il faut avoir à l’esprit que l’insertion du signe « * » après le « R » renseigne tout simplement qu’il s’agit d’un article issu d’un décret pris en Conseil d’État. Aucun changement particulier, donc.

Ensuite, en 2005, fut pris le décret n° 2005-935 du 2 août 2005 relatif à la partie réglementaire du Code de l’environnement. Conformément à son premier article, ce décret vise à la codification de la partie réglementaire du Code de l’environnement : « les dispositions annexées au présent décret constituent les livres Ier, III et IV de la partie réglementaire du Code de l’environnement [...] ».

En consultant le décret annexé en question, l’on remarque que l’article R213-1-1 du Code de l’environnement est devenu l’article R413-2 du Code de l’environnement rédigé désormais ainsi :

« une commission nationale consultative pour la faune sauvage captive, comprenant en nombre égal des représentants des ministères intéressés, des représentants d’établissements soumis aux dispositions du présent chapitre et des personnalités qualifiées, est instituée auprès du ministre chargé de la protection de la nature, qui en fixe par arrêté l’organisation et le fonctionnement et en nomme les membres.

Cette commission peut être consultée par le ministre sur les moyens propres à améliorer les conditions d’entretien ainsi que de présentation au public des animaux d’espèces non domestiques tenus en captivité. Elle donne son avis sur les demandes de certificats de capacité dans les cas prévus par le premier alinéa de l’article R413-6 ».

2) Le renouvellement quinquennal de la CNCFSC.

Sans rentrer, pour l’instant, dans les apports de la loi Lutte contre la maltraitance animale et le décret n° 2023-954 du 16 octobre 2023, une précision supplémentaire s’impose. Que l’on consulte l’article R413-2 du Code de l’environnement dans sa version actuelle - à la date de la rédaction de l’article - ou dans une version ultérieure, une note est portée à l’attention du lecteur : « conformément à l’annexe I du décret n° 2020-806 du 29 juin 2020, la Commission nationale consultative pour la faune sauvage captive (deux formations est renouvelée jusqu’au 8 juin 2025 ». L’on apprend donc que la CNCFSC est « renouvelée » pour une durée de cinq ans. Il y a tout lieu de s’interroger : pourquoi un renouvellement quinquennal ?

Un début de réponse se trouve dans le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif qui, en son deuxième article, dispose de ce qui suit : « sauf lorsque son existence est prévue par la loi, [...] une commission est créée par décret pour une durée maximale de cinq ans. [...] Cette commission peut être renouvelée dans les conditions prévues aux alinéas précédents ». La CNCFSC étant une commission administrative à caractère consultatif, l’on comprend donc pourquoi il est question d’un renouvellement quinquennal.

B) L’incohérence : en 2023, une base légale législative.

1) La loi Lutte contre la maltraitance animale et le décret du 16 octobre 2023.

Pour reprendre les termes de l’article précité de La Banque des Territoires, la question de la substitution plutôt que la création prend son sens au regard de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes.

L’article 46 de cette loi agrémente le troisième chapitre du premier titre du quatrième livre du Code de l’environnement avec une troisième section relative aux « dispositions relatives aux animaux d’espèces non domestiques détenus en captivité à des fins de divertissement » et plus particulièrement d’un article L413-9 dont seul le premier paragraphe sera ici rapporté :

« une commission nationale consultative pour la faune sauvage captive est placée auprès du ministre chargé de la protection de la nature, qui en fixe par arrêté l’organisation et le fonctionnement et en nomme les membres ».

À lire cet article, l’on est en mesure d’estimer que la Commission est désormais fondée sur une disposition de nature législative et non plus réglementaire. Négatif ! Et c’est même là tout le paradoxe : plutôt que de préciser le rôle et les pouvoirs de la CNCFSC en prenant soin d’abroger la base réglementaire de la Commission, le décret n° 2023-954 du 16 octobre 2023 relatif à la Commission nationale consultative pour la faune sauvage captive emporte une modification de l’article R413-2 du Code de l’environnement exclusivement en termes de rôle et de pouvoirs sans apporter le moindre soupçon d’abrogation - fût-il même informel - à cette base légale. Mieux encore, l’article R413-2 du Code de l’environnement est, encore, accompagné d’une note précisant que « conformément à l’annexe I du décret n° 2020-806 du 29 juin 2020, la Commission nationale consultative pour la faune sauvage captive (deux formations est renouvelée jusqu’au 8 juin 2025 ».

La Commission Nationale Consultative pour la Faune Sauvage captive fait donc l’objet d’une contradiction : vouée à être fondée sur une disposition législative, elle n’en est pas pour autant défaite de sa base réglementaire originelle.

2) Potentielle résolution d’un paradoxe par le principe de légalité.

Comment se fait-il que la question de l’abrogation de la base réglementaire de la CNCFSC ne fut pas envisagée et, si elle le fut, que cela n’ait pas donné lieu à une abrogation en bonne et due forme ? Pour reprendre l’article de la Banque des Territoires, « cet imbroglio tient peut-être en partie aux conditions de la création de la nouvelle commission. C’est en effet seulement en commission mixte paritaire qu’elle a vu le jour, les parlementaires décidant alors de la substituer aux deux "conseils du bien-être des animaux" - itinérants d’une part, cétacés d’autre part - qui avaient été introduits en première lecture par la sénatrice Anne Chain-Larché (Seine-et-Marne, LR) ».

Possible. Quoi qu’il en soit, il s’agit d’une contradiction aisément résoluble en se référant au principe de légalité. En effet, ce principe posant la supériorité de la loi sur les règlements, il s’ensuit qu’une incohérence entre deux dispositions soit résolue par la primauté de la loi, effaçant de droit les égarements du texte réglementaire. Partant, la supériorité de l’article L413-9 du Code de l’environnement sur l’article R413-2 du même Code entraîne les conséquences suivantes : d’une part, il n’est plus question de renouvellement quinquennal de la CNCFSC ; d’autre part, ses rôle et composition sont considérablement moins sujets à la fluctuation consubstantielle aux textes réglementaires. Ce dernier point sera particulièrement intéressant pour la suite de l’analyse en ce qui concerne le rôle et les pouvoirs de la Commission.

II- Le rôle et les pouvoirs de la CNCFSC.

A) La CNCFSC au service du préfet pour la meilleure appréciation des demandes de certificat de capacité.

1) La police administrative spéciale des établissements de spectacles itinérants du préfet.

La Commission Nationale Consultative pour la Faune Sauvage Captive est donc fondée, comme il a été démontré, sur l’article L413-9 du Code de l’environnement. Le dernier alinéa de cet article dispose que « la commission nationale consultative pour la faune sauvage captive peut être consultée par le ministre sur les moyens propres à améliorer les conditions d’entretien ainsi que de présentation au public des animaux d’espèces non domestiques tenus en captivité ». L’emploi du terme « améliorer » est loin d’être anodin puisqu’il implique qu’originellement, l’entretien et la présentation au public d’animaux sauvages captifs n’étaient pas en adéquation avec les spécificités des espèces présentées.

Encore récemment, en mars 2023, la Cour administrative d’appel de Versailles a eu à connaître d’un litige dirigé contre un arrêté municipal interdisant un cirque sur le territoire de la commune de Viry-Châtillon, ledit arrêté ayant été abrogé par la Cour.

Deux considérants de cet arrêt sont particulièrement intéressants afin de mettre en lumière le rôle de la Commission Nationale Consultative pour la Faune Sauvage Captive :

« 4. Il résulte des dispositions précitées que la police spéciale des établissements de spectacles itinérants relève du préfet. S’il appartient au maire, responsable de l’ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, les interdictions édictées à ce titre doivent être strictement proportionnées à leur nécessité.
8. Dans ces conditions, eu égard à l’existence d’une police spéciale de réglementation et de contrôle des conditions de détention et d’utilisation des animaux vivants d’espèces non domestiques dans les établissements de spectacles itinérants confiée à l’État, et en l’absence de risque de troubles graves et imminents à l’ordre public et de circonstances locales particulières, le maire de Viry-Châtillon n’était pas compétent pour prendre un arrêté interdisant sur le territoire de sa commune tout spectacle de cirque présentant des animaux vivants d’espèces non domestiques ».

Ce faisant, la Cour administrative de Versailles montre, avec pédagogie, que l’approbation ou l’interdiction de la tenue d’un cirque est du ressort de l’État, donc du préfet.

Le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a retenu « qu’il existe en matière d’utilisation des animaux non domestiques au cours de spectacles itinérants une police spéciale confiée au préfet » conformément aux articles L412-1 du Code de l’environnement et 2212-1 du Code général des collectivités territoriales.

2) Participer du contrôle administratif du préfet pour l’uniformisation des contrôles.

L’on comprend dès lors parfaitement le rôle de la CNCFSC : permettre au préfet de mener l’appréciation la plus complète qui soit pour chaque demande de certificat de capacité, document nécessaire à l’installation d’un établissement itinérant de présentation d’animaux d’espèces non domestiques et tenus en captivité. En vue de participer à ce contrôle, la CNCFSC peut connaître deux compositions : l’une relative à l’étude de la faune sauvage captive, l’autre relative à l’étude des éléments demandés en vue de la délivrance du certificat de capacité.

Sans rentrer dans le pouvoir d’appréciation de la Commission, l’on peut d’ores et déjà remarquer que l’étude de la faune sauvage captive permet de connaître des spécificités des espèces d’animaux sauvages gardés en captivité, permettant alors de nuire le moins possible à l’animal. Bien que disposant d’un pouvoir de police administrative spéciale, le préfet n’en est pas pour autant un expert de la faune sauvage, il n’est donc pas à même, seul, de déterminer si les mesures mises en place par un spectacle itinérant, par exemple, sont ou non adéquates quant à la spécificité des animaux.

En outre, les animaux sont reconnus, en droit, comme étant des « êtres vivants doués de sensibilité » conformément à l’article 515-14 du Code civil. Sans pour autant parler d’une reconnaissance de la personnalité juridique des animaux, cette caractérisation de la faune a fortiori sauvage implique le respect de certaines mesures en vue d’éloigner le moins possible les animaux de ce qui correspond à leur milieu naturel. La CNCFSC a donc pour rôle de veiller à ce que le processus décisionnel préfectoral prenne en considération le mal-être consubstantiel à un enfermement dans des enclos, toujours dans la perspective des découvertes scientifiques les plus actuelles.

B) L’appréciation de l’existence de connaissances et de compétences adéquates.

1) Un avis consultatif en droit mais contraignant dans les faits ?

Dans un premier temps, la Commission « émet un avis sur les diplômes ou les conditions d’expérience professionnelle exigés à l’appui de la demande de certificat de capacité, conformément à l’article R413-5 » conformément à l’article R413-2 du Code de l’environnement. En réalité, la base légale pertinente est l’article R413-4 du Code de l’environnement : en effet, l’article R413-5 auquel il est fait référence dispose que

« le ministre chargé de la protection de la nature fixe par arrêté, pris après avis de la commission instituée par l’article L413-9, les diplômes ou les conditions d’expérience professionnelle exigés à l’appui de la demande prévue par l’article R413-4 ».

C’est donc bien l’article R413-4 du Code de l’environnement qui fournit les éléments nécessaires à la délivrance d’un certificat de capacité par le préfet.

En outre, l’article R413-4, III, 1° du Code de l’environnement exige que soient fournis différents éléments. Dans un premier temps, il s’agit « des diplômes ou certificats justifiant des connaissances du candidat ou de son expérience professionnelle ».

Il est intéressant de remarquer que, s’agissant des diplômes et des certificats, aucune base légale n’existe pour déterminer spécifiquement quels sont les diplômes et les certificats à fournir. L’on peut donc raisonnablement envisager que ce sont les documents qui auront valeur de diplôme ou de certificat aux yeux de la Commission Nationale Consultative pour la Faune Sauvage Captive qui seront principalement admis, en ce sens qu’eu égard à la composition de la CNCFSC, celle-ci est la plus à même d’apprécier le bien-fondé de la délivrance du diplôme ou du certificat ; le préfet n’étant pas un spécialiste de la question des spécificités des animaux d’espèces sauvages captives, ce sera donc la Commission qui, implicitement, revêtira cette prérogative. Toute la question, ici, est donc de déterminer si, dans les faits, le préfet s’inscrira dans la lignée des avis de la Commission ou si elle n’aura un avis que purement consultatif, auquel cas le préfet s’en écarterait parfois.

Dans un second temps et toujours selon l’article R413-4, III, 1° du Code de l’environnement, la demande doit être accompagnée

« de tout document permettant d’apprécier la compétence du candidat pour assurer l’entretien des animaux ainsi que l’aménagement et le fonctionnement de l’établissement qui les accueille ».

La Commission Nationale Consultative pour la Faune Sauvage Captive est donc en mesure de déterminer quel est le degré minimal de compétences permettant la délivrance d’un certificat de capacité par le préfet. Or, la même question se pose : dans une logique de prévention de la maltraitante animale, il aurait été de bon ton de donner quelques éléments permettant d’attester de l’existence de ce degré minimal de compétences.

Il en découle que la Commission n’a pas seulement le pouvoir de donner un avis, elle a aussi le pouvoir de déterminer concrètement ce qui est attendu tant en termes de diplômes et qualifications qu’en termes de compétences. Outre les deux questions soulevées ci-avant, une autre question se pose : en l’absence d’une énumération d’éléments, fussent-ils exemplaires, comment s’assurer de l’uniformisation du contrôle préfectoral en vue de la délivrance du certificat de capacité ? L’on voit donc que le problème de la disparité potentielle des autorisations et refus en vertu du pouvoir de police administrative générale du maire n’est pas résolu par la reconnaissance, au préfet, d’un pouvoir de police administrative spéciale. En d’autres termes, la source de l’incohérence n’est pas tant inhérente à la personne du préfet mais à la construction juridique des attributions d’une telle commission.

L’article R413-4, IV du Code de l’environnement traite, quant à lui, de l’entrée sur le territoire français, d’un prestataire établi dans un État membre de l’Union européenne. Dans cette hypothèse « la déclaration mentionnée au II de l’article L413-2 est adressée au préfet du département dans lequel le prestataire envisage de réaliser sa première prestation ». Il est intéressant de remarquer qu’au quatrième alinéa du point 6° de ce même article, il est de droit que « si les qualifications professionnelles du prestataire sont d’un niveau équivalent à la formation exigée en application de l’article R413-5, le préfet lui délivre une attestation de dispense de certificat de capacité. Cette attestation indique la nature des prestations pour lesquelles elle est délivrée ». Il est certes question d’une « formation exigée en application de l’article R413-5 » mais, pour autant, il n’y a aucun indice quant au niveau de qualification, en termes de savoirs théoriques et pratiques. L’on est donc conforté à penser que la Commission Nationale Consultative pour la Faune Sauvage Captive est en mesure de déterminer le degré minimal de qualifications et de compétences, avec le risque de disparités qui en découle. En effet, quand bien même l’enjeu est de s’en tenir aux connaissances scientifiques les plus récentes, nul ne peut en déterminer un quelconque plancher de connaissances et de compétences.

2) L’organisation d’une épreuve d’aptitude comme confirmation du pouvoir d’appréciation de la Commission.

Les interrogations soulevées supra amènent à l’autre pouvoir de la Commission Nationale Consultative pour la Faune Sauvage Captive : celle de pouvoir organiser un examen d’aptitude. L’article R413-2, IV, 5° du Code de l’environnement dispose effectivement que la Commission « organise l’épreuve d’aptitude pour les demandes de dispense de certificat de capacité concernant des activités de présentation au public d’animaux d’espèces non domestiques, conformément à l’article R413-4 ».

Cette épreuve n’est pas systématique pour toute demande de certificat d’aptitude, elle n’est imposée que dans le cadre de la délivrance d’une « dispense de certificat de capacité ». Dès lors, outre les attributions envisagées plus haut, la CNCFSC peut donc connaître des demandes de dispense et apprécier les éléments justificatifs par le passage d’un examen. La dernière phrase de l’article R413-2, IV, 6° précise toutefois qu’ « un arrêté du ministre chargé de la protection de la nature fixe les modalités de cette épreuve d’aptitude ».

Plus précisément, il est à noter que c’est « en cas de différence substantielle, de nature à nuire à la santé ou à la sécurité du public ou des animaux, entre ces qualifications professionnelles et la formation exigée, que le préfet saisit la commission nationale instituée par l’article L413-9 afin qu’elle organise une épreuve d’aptitude visant à offrir au prestataire sollicitant la dispense la possibilité de démontrer qu’il possède les connaissances et compétences requises pour un exercice sur le territoire français ». Le préfet va-t-il, lui-même, apprécier l’existence d’une « différence substantielle » ? Naturellement, il y a lieu d’estimer que non, puisqu’il se réfèrera certainement à l’opinion de la Commission, laquelle organisera, le cas échéant, un examen sur la base des modalités déterminées par le ministre compétent. De même, les termes de l’extrait cité ne sont pas clairs : qu’est-ce qu’une différence « substantielle » et quels sont les éléments auxquels il sera fait référence en vue d’estimer s’il y a une différence bel et bien « substantielle » ?

En outre, la Commission Nationale Consultative pour la Faune Sauvage Captive a un pouvoir plus grand qu’il n’apparaît dans les textes en raison de leur formulation : au-delà de la délivrance d’un avis ou de la confection d’un diplôme, la CNCFSC a, en réalité, le pouvoir de déterminer l’issue du processus de demande de délivrance d’un certificat de capacité ou d’une dispense de ce même certificat.

Johnny Anibaldi Juriste, formateur en droit