Le maire de Cholet avait par arrêté du 14 avril 2020 (n° 2020-872), institué un couvre-feu de 21h à 5h du matin, assorti de certaines exceptions.

La Ligue des Droits de l’Homme avait contesté cet arrêté et obtenu le 24 avril 2020, la suspension de cette décision, devant le juge des référés du TA de Nantes (n° 2004365).

Le cadre juridique est maintenant parfaitement connu et la période de confinement permet de le rappeler : l’existence d’une police administrative spéciale exclut, par principe, la possibilité d’intervention de la police administrative générale, sauf « situation d’extrême urgence » [1], circonstances exceptionnelles [2] ou circonstances locales particulières [3].

La récente jurisprudence du Conseil d’Etat, durant la période d’urgence sanitaire, retient le terme de « raisons impérieuses liées à des circonstances locales » [4].

Si le principe de l’exclusion de l’intervention de la police générale là où la police spéciale est intervenue n’est pas récent [5], les exceptions peuvent être notées mais le mouvement jurisprudentiel va clairement dans le sens d’une restriction de ces exceptions.
Tel avait été le cas concernant les antennes-relais [6] ou plus récemment concernant l’interdiction de l’usage de pesticides [7].
Aussi, ce n’est pas vraiment le principe de l’ordonnance rendue par le juge des référés du TA de Nantes qui nous retiendra ici mais les « contours » de cette affaire.

L’ordonnance commentée ici rappelant la précédente instance (de l’ordonnance du 24 avril) en ces termes : « le maire de Cholet n’avait pas été capable de démontrer l’existence de raisons impérieuses, propres à la commune, lui permettant de prendre l’arrêté attaqué ».

Le Conseil d’Etat, n’a, semble-t-il, à l’heure actuelle et à notre connaissance, pas été saisi de cette ordonnance du juge des référés de Nantes.
D’ailleurs, cette saisine semble peu importante pour le maire qui a décidé de « contourner » la suspension de son couvre-feu.

En effet, l’ordonnance du 28 avril du juge des référés rappelle : « Après notification de l’ordonnance du 24 avril 2020 à la commune de Cholet, le jour même de cette notification, son maire a fait savoir à la population de cette commune, par une communication largement reprise par la presse locale et nationale, qu’il a décidé de renouveler l’arrêté suspendu, en réduisant la durée de l’interdiction de circuler qui s’appliquerait désormais de 22 heures à 5 heures ».

I- Premier problème : l’identification d’une « décision ».

La communication du maire de Cholet ne pouvait trouver que deux qualifications juridiques, exclusives :
 soit elle annonçait une décision à venir et dans ce cas devait être considérée comme un « acte préparatoire » donc insusceptible de recours (rendant la requête de la LDH irrecevable) ;
 soit, comme le présentait certainement la LDH dès sa requête (n’étant pas novice dans le contentieux administratif), comme une décision immatérielle.

Il faut en effet rappeler d’une part que les mesures préparatoires sont des actes qui ne sont qu’un élément de la procédure d’élaboration d’une autre décision. Leur irrégularité ne peut être mise en cause qu’à l’occasion du recours formé contre la décision que ces mesures préparent [8] et il n’en va autrement que si elles constituent la dernière intervention dans le processus décisionnel [9].

De la même façon les renseignements, déclarations d’intention, quels que soient leur forme et leur degré de précision, ne sont pas susceptibles de recours.
D’autre part, une véritable décision administrative (donc susceptible de recours) peut parfaitement être orale [10] et même être « révélée » [11]

Aussi, comme le rappelle M. le Professeur R. Chapus [12] : « l’existence et la légalité d’une décision peuvent être reconnues, alors qu’elle n’a pas été « formalisée » (ou « matérialisée ») (…). Il n’est, de plus, pas rare que l’existence d’une décision soit déduite de certains comportements ».

Cependant, nous semble-t-il, l’erreur en réalité aurait aussi été commise par le maire...
En effet, l’ordonnance, prend soin de préciser (souligné et en gras par nos soins) : « alors qu’elle a pris connaissance le 27 avril 2020 à 8H39 de la requête par laquelle la Ligue des Droits de l’Homme faisait valoir l’existence d’une décision non formalisée et non publiée qui se déduisait des agissements, et en particulier des propres propos de son maire, la commune de Cholet n’a jamais estimé utile de discuter de la réalité d’une telle décision verbale » : le maire de Cholet acquiesçait ainsi à l’argumentation de la LDH qui concluait à l’existence d’une décision non formalisée.

Le juge semblant d’ailleurs vouloir sanctionner le double mépris envers l’institution juridictionnelle (de ne pas avoir respecté la première décision et de ne pas avoir daigné intervenir dans la présente instance) car plus loin l’ordonnance retient « dès lors que la commune, qui n’a jugé utile ni de produire d’observations écrites, ni d’être représentée à l’audience publique du 28 avril 2020 à laquelle elle a été dûment convoquée » ou encore « Il n’est pas même soutenu qu’un intérêt public suffisant s’attacherait à son maintien »… erreur de la commune ou volonté de défiance ? [13].

Les délais sont alors importants afin de comprendre le contexte :
A la lecture de l’ordonnance, il semblerait que la LDH n’ait produit qu’un jeu d’écriture (la requête). Celle-ci bien qu’enregistrée le 24 avril 2020 (soit le même jour que la prise de position du maire) a été lue par le maire, nous apprend l’ordonnance, le 27 avril à 8h39 et l’audience s’est tenue le 28 avril à 10h30.
Le maire ou son conseil habituel avait donc 25 heures et 51 minutes pour soit produire sa défense, soit la préparer et l’exposer à l’audience. Ce qui est, au regard de l’objet du litige, suffisant…

II. Seconde difficulté : la portée de la décision suspendue.

L’ordonnance du juge des référés nous rappelle que l’arrêté couvre-feu « portait de très sévères restrictions à la liberté de circuler ».

La même ordonnance nous rappelle que l’arrêté l’« interdit la circulation des personnes sur l’ensemble du territoire de la commune après 21 heures et jusqu’à 5 heures à compter du 16 avril 2020 et jusqu’au 11 mai 2020, quel que soit le mode de déplacement, à l’exception de toutes les professions de santé, de sécurité, de salubrité ainsi que des personnes concourant à l’organisation et à la continuité des services publics, à l’intérêt général choletais, aux besoins vitaux de la Nation, en capacité d’en justifier ».

Rappelons aussi que la dernière version de l’attestation de déplacement précise les exceptions à l’interdiction de déplacement durant toute la journée :
 Pour l’activité professionnelle, lorsque les déplacements sont indispensables
On peut penser que les personnes amenées à se déplacer entre 21h (ou 22h) et 5h exercent une profession soit en lien avec la santé soit avec la sécurité (donc visée aussi dans les exceptions du maire de Cholet),
 Pour l’achat de fournitures ou de première nécessité / consultations médicales / assistance à des personnes vulnérables ou la garde d’enfants / les activités physiques ou promenades / les convocations judiciaires ou administratives.
Ce qui ne semble pas concerner l’arrêté du maire du Cholet dans la mesure où les magasins, médecins entre 21h et 5h sont fermés, les enfants dorment tout comme les personnes vulnérables (qui peuvent d’ailleurs toujours bénéficier des déplacements relatifs à la « salubrité » ou la « santé » visés par le maire de Cholet).
Les tribunaux ou services susceptibles de convoquer sont tout aussi fermés…
 Pour la participation à des missions d’intérêt général : exception identique à l’arrêté du maire de Cholet.

Par conséquent la comparaison entre la mesure de confinement mise en place par le Gouvernement sur l’ensemble de la journée et l’arrêté de couvre-feu du maire de Cholet ne semble impacter que les joggeur ou promeneurs entre 22h et 5h.
Cette comparaison, au-delà d’amener à relativiser la décision du maire de Cholet, amène tout de même à un questionnement concernant l’appréciation de la notion d’urgence.
Si la décision du maire de Cholet n’impacte réellement que les joggeurs nocturnes, comment justifier l’urgence ?

L’ordonnance reste assez rapide sur le sujet.

La LDH considérait : « il y a urgence en ce que la décision litigieuse reprend, de façon quasi identique, la mesure de couvre-feu édictée par l’arrêté n°2020-872 du 14 avril 2020 pris par le maire de la commune de Cholet et dont le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a jugé qu’elle portait une atteinte grave et manifestement illégale à des libertés publiques ; » ce qui reste « léger » pour justifier de l’urgence, surtout en référé-liberté.

Le juge, quant à lui, retient : « Comme il vient d’être dit, la décision contestée porte une atteinte immédiate à la liberté d’aller et venir et à la liberté personnelle des personnes appelées à se déplacer sur l’ensemble du territoire de la commune de Cholet. Il n’est pas même soutenu qu’un intérêt public suffisant s’attacherait à son maintien. La condition d’urgence prévue par l’article L. 521-2 du code de justice administrative est, par suite, également remplie. ».

Cependant, à nouveau, remarquons que la tâche était simplifiée pour le requérant qui ne se confrontait à aucune contestation de la part du maire, absent de l’instance.
En dernier lieu, s’agissant des conséquences de la suspension de la décision, l’ordonnance retient : « Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Cholet d’informer, par voie de presse et dans un délai de 24 heures à compter de la notification de la présente ordonnance, les habitants de la commune qu’aucune restriction à la circulation autre que celles qui sont applicables au plan national n’est désormais en vigueur dans cette commune ».

En effet, le juge aura très certainement considéré que si le maire pouvait si promptement, après réception de la première ordonnance, un vendredi dans la journée, saisir la presse de sa « communication-décision », il pouvait tout aussi bien le faire en pleine semaine.

Prochaine étape : la saisine du juge de l’exécution ?

Romain Bernier Avocat au barreau d'ANGERS - www.bernier-avocat.com - contact@bernier-avocat.com