L’actualité politique liée à la campagne présidentielle a été l’occasion de placer sur le devant de la scène un certain nombre de scandales à caractère politico-économique touchant des élus français. Ces derniers ont la particularité d’être également des candidats à l’élection présidentielle : Marine Le Pen et François Fillon.

La première est députée européenne et a affirmé qu’elle refuserait de répondre aux convocations de la police durant le temps de la campagne présidentielle, arguant notamment de la protection que lui offre son mandat de députée européenne [1].
Le second est député à l’Assemblée nationale et dispose d’un mandat courant jusqu’au 30 juin 2017. La suspension des travaux par le Parlement n’entraînant pas pour autant la clôture de la session parlementaire, celui-ci a néanmoins déclaré le 1er mars 2017 qu’il se rendrait à la convocation des juges le mettant en examen [2], laissant entendre que son mandat parlementaire aurait pu lui permettre de se soustraire à cette convocation [3].

Ces affaires sont l’occasion pour nous de faire le point sur l’immunité accordée aux parlementaires : quelles sont ses justifications et quelles en sont ses limites ?

Les deux candidats se présentant à l’élection présidentielle, nous en profiterons pour rappeler les règles fondamentales relatives à la responsabilité, politique mais aussi pénale, du chef de l’État. Ce faisant, nous verrons que les nouvelles règles relatives à la responsabilité politique du chef de l’État ouvrent, au regard de ces affaires, des perspectives constitutionnelles nouvelles.

1. Pourquoi protéger les parlementaires ?

« L’Assemblée nationale déclare que la personne de chacun des députés est inviolable ; que tous particuliers, toute corporation, tribunal, cour ou commission, qui oseraient, pendant ou après la présente session, poursuivre, rechercher, arrêter ou faire arrêter, détenir ou faire détenir un député pour raison d’aucune proposition, avis, opinion ou discours par lui fait aux États-Généraux ; de même que toutes personnes qui prêteraient leur ministère à aucun desdits attentats, de quelque part qu’il soit ordonné, sont infâmes et traitres envers la nation, et coupables de crime capital.
L’Assemblée nationale arrête que, dans les cas susdits, elle prendra toutes les mesures nécessaires pour faire rechercher, poursuivre et punir ceux qui en seront les auteurs, instigateurs ou exécuteurs. » [4]

Dès le début de la Révolution, au lendemain du serment du jeu de paume, il a semblé nécessaire de protéger le mandat électif de toute forme de pression [5] afin que le pouvoir législatif puisse s’exercer indépendamment des autres pouvoirs constitués. Ce faisant, c’est bien le respect de l’actuel article 3 de notre constitution qui est recherché. Pour rappel, cet article dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple français qui l’exerce par ses représentants et par la voie du referendum » [6]. Ainsi, la protection vise à faire en sorte que « les parlementaires puissent exercer librement leur mandat » [7]. Cette protection est en réalité duale et comprend d’une part l’irresponsabilité et d’autre part l’inviolabilité. Irresponsabilité et inviolabilité sont consacrées par l’article 26 [8] de la Constitution.

Par conséquent, la protection accordée aux parlementaires se présente comme une garantie renforçant la séparation des pouvoirs. En aucun cas elle ne peut être interprétée « comme un privilège d’impunité, allant à l’encontre de l’égalité de tous devant la loi. » [9] Et c’est bien ce qui pose problème aujourd’hui dans le cadre de la course à la présidentielle : les candidats semblent trouver dans leur mandat parlementaire un moyen de rompre avec l’égalité de tous devant la loi [10] et non un moyen d’assurer l’entier exercice du pouvoir législatif.

2. Quelle est l’étendue de la protection des parlementaires ?

L’irresponsabilité est prévue par l’article 26a1 qui dispose qu’ « aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions » [11]. On le voit, elle est perpétuelle mais elle n’est pas absolue. Elle ne vise que les actes nécessaires à la réalisation du mandat électif : les propos tenus dans l’hémicycle pour la fonction parlementaire et les votes. Il s’agit alors de donner toute liberté au parlementaire pour réaliser en indépendance et conscience sa mission – cette liberté est d’autant plus nécessaire qu’elle ne se justifie pas que par l’indépendance à l’égard des pouvoirs constitués mais également par la prohibition du mandat impératif prévue par l’article 27a1 [12]. L’irresponsabilité protège donc le mandat et non la personne afin « de garantir la liberté de conscience et d’expression » [13].

À cette immunité fonctionnelle vient s’ajouter une immunité de procédure. Il s’agit de prévenir la survenue d’actions pénales intentées contre le parlementaire pour des faits autres que ceux liés à sa fonction. Cette immunité n’empêche plus, depuis 1995, que des poursuites soient lancées. Comme cela est par exemple le cas aujourd’hui dans l’affaire dite Fillon, la justice peut mener des investigations concernant un parlementaire. Ce que l’immunité protège, c’est la liberté de mouvement du parlementaire : il ne peut être touché par des mesures privatives ou restrictives de liberté lorsque le Parlement est en session si le bureau [14] de l’assemblée à laquelle il appartient n’y a pas consenti. Cette protection ne vaut que pendant la période des sessions parlementaires. En dehors de ces périodes, la justice peut contraindre le corps du parlementaire. L’immunité vise donc à éviter qu’un parlementaire soit physiquement empêché de siéger dans l’hémicycle. Par ailleurs, en cas de flagrance, celle-ci ne saurait protéger le titulaire du mandat électif. Cette protection relative est conforme à la philosophie générale guidant la protection de l’élu : c’est son mandat et non sa personne qui est protégé. En effet, l’enquête judiciaire ne l’empêche pas de réaliser sa fonction.

S’agissant des eurodéputés, la règle est fixée par l’article 10 du protocole sur les privilèges et immunités des communautés européennes [15]. Elle est la suivante : ils doivent bénéficier de la même protection que celle offerte aux parlementaires nationaux de leur pays (outre une protection de type habeas corpus sur le territoire de l’ensemble des pays membres). Par ailleurs, dans un arrêt rendu le 26 juin 1986, la chambre criminelle de la Cour de cassation a eu l’occasion de confirmer que les eurodéputés « bénéficient sur leur territoire national des immunités reconnues aux membres du Parlement de leur pays » [16]. C’est donc un régime de protection très varié qui s’offre aux parlementaires européens puisque celui-ci diffère en fonction de la nationalité de l’élu. Cette différence de traitement est soulignée par le Parlement lui-même : « le contenu et les formes des immunités des membres du Parlement européen varient beaucoup : alors que certains pays ne protègent que la liberté d’expression lors des débats parlementaires, d’autres protègent plus largement un élu face à une poursuite. » [17]

3. Peut-on lever l’immunité des parlementaires ?

La procédure de levée de l’immunité parlementaire va varier selon que l’élu est député auprès du parlement national ou du parlement européen.
En France, jusqu’à la révision constitutionnelle du 4 août 1995, l’immunité parlementaire emportait l’interdiction du déclenchement des poursuites à l’encontre du député. Depuis, la règle a changé et un juge peut parfaitement lancer des poursuites contre un député et le mettre en examen, comme cela est le cas pour François Fillon [18] par exemple. Il n’y a pas de remise en cause de l’immunité puisqu’il n’est pas empêché d’exercer son mandat parlementaire. Cependant, toute mesure visant à restreindre la liberté de mouvement du parlementaire doit faire l’objet d’une autorisation de la part du bureau de l’assemblée (on pense à une garde à vue par exemple) et nous renvoyons ici à nos précédents développements. Nous noterons de nouveau que cette protection ne court pas en dehors des sessions parlementaires.

S’agissant des députés européens, la procédure est légèrement plus complexe. La levée de l’immunité parlementaire n’est pas décidée par le pays auquel appartient le député mais bien par le parlement européen. À la suite d’une demande émanée de l’institution judiciaire, la commission des affaires juridiques du parlement européen doit se prononcer en faveur ou contre cette demande. Elle présente son rapport devant la chambre qui va alors, suite à un débat, procéder au vote visant à déterminer si l’immunité doit être levée. C’est cette situation qui concerne Marine Le Pen pour laquelle l’immunité a été levée le 2 mars 2017 dans une affaire relative au partage sur le réseau social Twitter de photos d’une extrême violence liées à l’État islamique. Cependant, la levée de l’immunité n’entraîne pas automatiquement la perte du siège. Encore faut-il qu’intervienne un jugement et une condamnation. Si cette dernière intervient, c’est la loi nationale du pays auquel appartient le député qui détermine s’il peut conserver ou non son siège malgré la condamnation.

4. Qu’en est-il de la responsabilité du président de la République ?

La responsabilité pénale et civile du président de la République sont envisagées par l’article 67 [19] de la Constitution. C’est en réalité un principe d’irresponsabilité concernant ces deux volets. En effet, les travaux de la commission Jospin créée au début du quinquennat de François Hollande visant à rompre avec l’immunité civile n’ont pas donné lieu à une révision de la Constitution.
Ainsi, les actes accomplis en qualité de président de la République ne peuvent donner lieu à aucune procédure visant à engager sa responsabilité sauf l’hypothèse d’un crime de guerre, crime contre l’humanité ou génocide [20].

S’agissant des actes susceptibles d’engager sa responsabilité car antérieurs à son entrée en fonction ou détachables de sa fonction, ils ne peuvent non plus donner lieu à une action en responsabilité, quelle qu’en soit la nature. Il s’agit en effet de protéger l’office présidentiel contre des attaques de nature plus politiques que judiciaires. Cependant, ces actions ne sont paralysées que le temps du mandat présidentiel. À l’issue du mois suivant sa cessation de fonction, les délais de prescription qui avaient été suspendus pendant l’exercice du mandant électif vont recommencer à courir et des actions de nature civile et/ou pénale pourront être déclenchées. Comme ont pu le souligner les précédents liés à Jacques Chirac ou à Nicolas Sarkozy, « l’immunité n’est pas impunité » [21] : c’est l’office présidentiel que l’on protège, non le mandataire temporaire.

Quant à la responsabilité politique du chef de l’État, c’est la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui est réellement venue lui donner corps, rappelant dans une certaine mesure l’impeachement cher aux États-Unis ou au Brésil avec cette différence fondamentale que lorsqu’un président est impeached il laisse sa place au vice-président alors qu’en France c’est une nouvelle élection qui doit se tenir.
L’article 68 de la Constitution prévoit, en substance, que le président de la République ne peut être destitué qu’en cas de « manquement manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». La formule est suffisamment large pour que l’on se rende compte que la responsabilité est bien de nature politique. Elle l’est d’autant plus lorsque l’on considère l’organe susceptible de l’engager. En effet, la destitution est prononcée par le Congrès réunit en Haute Cour. Celle-ci est réunie lorsqu’une motion a été adoptée dans des termes identiques par chaque assemblée à la majorité des 2/3 [22]. La destitution intervient immédiatement si la Haute Cour la vote à la majorité des 2/3 [23].

La mise en lumière de ces différents régimes d’immunités semble nécessaire à l’heure de la course à la présidentielle dans la mesure où des candidats sérieux à la magistrature suprême ont pu arguer, à tort ou à raison, de leur mandat électif pour se soustraire, avec plus ou moins de succès, à la marche de la justice. Ce rappel est d’autant plus nécessaire qu’il ouvre une perspective bien particulière. Si l’un des candidats empêtrés dans différents scandales venait à être élu en ayant pu notamment se prévaloir de l’immunité liée au mandat parlementaire, l’irresponsabilité pénale du député devenu président ne saurait exclure l’engagement, désormais possible, de la responsabilité politique du président de la République. Si celui-ci ne peut plus être poursuivi au pénal et au civil pendant son mandat, rien n’empêche l’Assemblée nouvellement élu de sanctionner politiquement le candidat touché par le discrédit en raison d’un « d’un comportement antérieur déshonorant, voire du discrédit encouru du fait de très graves agissements d’un membre de son entourage, professionnel ou familial » [24]. De là à voir un président nouvellement élu destitué, il n’y a qu’un pas que le droit n’interdit plus de franchir.

Cet article est protégé par les droits d'auteur pour toute réutilisation ou diffusion, plus d'infos dans nos mentions légales ( https://www.village-justice.com/articles/Mentions-legales,16300.html#droits ).