Le contentieux de la légalité urbanistique : un recours pour excès de pouvoir en métamorphose.

La contestation des documents et des actes d’urbanisme peut se faire devant plusieurs juges qui interviennent suivant des modalités distinctes. Autrement dit, les justiciables à qui les autorités administratives ont opposé un refus d’autorisation d’urbanisme ou imposé une sujétion particulière via un document d’urbanisme, peuvent le contester devant le juge judiciaire ou devant le juge administratif. Lorsque la contestation implique la recherche d’une responsabilité, on s’adressera selon les cas, soit au juge de la responsabilité administrative soit au juge judiciaire. Si la contestation implique de prononcer l’annulation d’un acte administratif, on s’adressera de jure et de facto au juge de la légalité administrative. Ce dernier semble être le mieux à même de vider les contentieux de l’urbanisme pour au moins deux raisons.

Premièrement, le contentieux de la légalité est considéré comme le contentieux par excellence en matière d’urbanisme. C’est un contentieux quantitativement lourd qui constitue l’un des importants travaux du juge administratif. Il représente en effet près de 6 % des affaires jugées devant les tribunaux et cours administratives d’appel et près de 8 % des affaires en Conseil d’État [1].
En second lieu, le domaine de l’urbanisme a une dimension administrative très importante. L’objet est de réglementer l’occupation et l’utilisation des espaces via des actes réglementaires (les documents d’urbanisme) et des actes individuels (les autorisations d’urbanisme et droit de préemption). Les autorités publiques agissent donc en majorité au moyen d’actes administratifs unilatéraux dont la contestation relève en principe du recours pour excès de pouvoir ou au plus de la catégorie du contentieux de la légalité.

C’est un contentieux où certaines pratiques se sont développées pour devenir abusives et dilatoires. La pratique de l’urbanisme est de nature à imposer des sujétions particulières aux administrés [2] qui sont enclins à contester les actes des administrations. De facto une question de sécurité juridique se pose pour éviter d’une part que les situations juridiques créées par ces actes soient perpétuellement remises en cause et d’autre part pour éviter que les libertés individuelles soient toujours atteintes. Le souci de concilier la sécurité juridique avec le respect des droits et libertés individuels ont permis d’opérer des réformes qui ont eu pour conséquence de transformer la nature et l’exercice du recours pour excès de pouvoir.

C’est pourquoi il est tout à fait soutenable, aujourd’hui de considérer le contentieux de la légalité urbanistique comme une application particulière du droit du contentieux administratif général, qui tient compte de la nature du domaine auquel il se rapporte, de ses enjeux et du principe à valeur constitutionnelle de la sécurité juridique.
Du champ des actes susceptibles de recours pour excès de pouvoir (REP) aux pouvoirs du juge en passant par les conditions de recevabilité de la requête, les règles générales du REP sont profondément modifiées pour se rapprocher, à certains égards, de celles du recours de pleine juridiction.

En effet, il n’est pas aisé de distinguer les deux recours qui marquent, pourtant avec d’autres, la structure du contentieux administratif général [3].
Les pouvoirs du juge de légalité se sont élargis, le principe du REP selon lequel le juge ne peut statuer ultra petit a ni infra petit a [4] ne s’applique pas. Ce juge de l’excès de pouvoir urbanistique a en effet, des pouvoirs étendus et même des obligations qui s’imposent à lui au moment de l’instance [5]. L’autre particularité majeure de ce contentieux réside dans l’encadrement juridique strict des conditions de recevabilité de la requête en annulation. Ceci est propre à la pleine juridiction. L’intérêt à agir du REP s’apprécie en général de manière extensive puisqu’il est considéré comme un procès fait à un acte [6]. Le seul marqueur du REP de droit commun qui reste à ce recours est lié à son objet. On le sait bien, le but du REP est de prononcer l’annulation de l’acte pour cause d’illégalité. Pour autant, le juge de l’excès de pouvoir en matière d’urbanisme tout comme le juge de pleine juridiction, dispose du pouvoir de veto pour au moins retarder cette annulation. Il peut décider par exemple de son propre chef de conditionner cette annulation s’il estime que l’illégalité invoquée peut être régularisée [7] ou circonscrire les effets de son annulation à certaines parties de l’acte [8].

Cependant au moment où ce REP “renforcé” semble s’approcher du recours de pleine juridiction, il s’en éloigne pour adopter ses propres règles. De nouveaux diapositifs propres au REP de l’urbanisme existe et encadrent à la fois l’exercice du recours et son jugement.
Sans développer l’encadrement juridique spécifique des moyens de la légalité interne et externe invocables dans le cadre du contentieux de l’excès de pouvoir urbanistique et celui de la recevabilité temporelle des requêtes, nous nous attellerons à démontrer la transformation du REP au regard des règles de saisine du juge (I) et du jugement de la requête (II).

I. La transformation des règles relatives à l’exercice de la requête.

Le but du REP ordinaire est de permettre le rétablissement de la légalité [9]. Si l’administration dispose de prérogatives exorbitantes qui lui permettent d’imposer des sujétions particulières aux administrés, elle est néanmoins soumise au respect du principe de la légalité. Les décisions de l’administration sont par exemple d’exécution d’office, elles bénéficient aussi du privilège de préalable c’est-à-dire qu’elles sont présumées légales et doivent être exécutées avant toute contestation. Heureusement, il existe des voies de recours dont le REP pour contester les actes administratifs soupçonnés d’illégalité. La légalité apparaît donc comme un intérêt partagé par tout le monde permettant à chacun de contester tout acte qu’il estime illégal. Ainsi un citoyen peut contester par REP un décret présidentiel au motif tiré de ce qu’il méconnaît la loi.

L’intérêt à agir est donc apprécié de manière extensive. Comme rappeler ci-dessus, le REP est estimé par le doyen René Chapus comme un « procès fait à un acte » ce qui explique selon lui l’absence d’exigence tenant au ministère d’avocat. Dans le même sillage, la jurisprudence Dame Lamotte définit le REP comme « un recours ouvert même sans texte » [10]. Eu égard à son intérêt pour la légalité, les conditions d’exercice du REP sont plus souples que celles du recours de pleine juridiction qui, quant à lui, soumet au juge une reconnaissance de droit individuel perdu ou menacé par l’administration.

Contrairement à la souplesse des règles de saisine du juge de l’excès de pouvoir dans le contentieux administratif général, le REP urbanistique connaît un encadrement strict de l’intérêt donnant qualité à agir (A). Compte tenu de la nécessité de sécurité juridique et de la nature particulière du domaine de l’urbanisme et ses enjeux, d’autres dispositifs d’encadrement de la saisine du juge propre à ce contentieux sont imaginés parmi lesquels, figure en bonne place l’obligation de notification de la requête en annulation de l’acte d’urbanisme (B).

A. L’encadrement strict de l’intérêt à agir proche du contentieux de pleine juridiction.

Nul besoin de rappeler désormais qu’en matière de contentieux administratif général, l’intérêt à agir est très large. Il suffit d’invoquer à l’appui des moyens d’illégalité, une qualité de citoyen, de contribuable [11], d’usager [12] etc. pour avoir un intérêt à agir contre un acte administratif par voie de REP. On s’aperçoit donc qu’en invoquant une certaine qualité et en démontrant qu’on dispose de cette qualité, on peut avoir intérêt à contester l’illégalité des actes administratifs. Mais en contentieux de l’urbanisme, cet intérêt s’apprécie strictement. Surtout dans le contentieux des autorisations d’urbanisme il faut démontrer qu’on est réellement lésé. Il s’apprécie différemment selon que le requérant soit une personne morale (1) ou une personne physique (2).

1. Le cas du requérant associatif.

L’appréciation de l’intérêt à agir du requérant associatif obéit en grande partie aux règles du contentieux administratif général. Il s’apprécie en fonction de son objet ou son statut et son ressort géographique.
D’abord, l’association doit avoir un objet en rapport avec l’autorisation contestée. Une association dont l’objet n’a aucun lien avec l’autorisation d’urbanisme litigieux ne sera pas recevable à la contester. La jurisprudence du Conseil d’État semble imposer un rapport direct entre l’objet et l’acte d’urbanisme en cause. Ainsi il a été jugé dans l’affaire CE 2017 associations défense de l’environnement et le cadre de vie du quartier épi d’or qu’une association de défense de l’environnement et du cadre de vie a intérêt à agir contre un permis de construire (PC) du projet de construction.

À l’inverse il a été jugé qu’une association dont l’objet est simplement la défense de l’environnement (association de protection des sites et de l’environnement naturel) n’a pas intérêt à agir contre un PC du projet de construction [13]. Dans cette affaire, l’objet a été déclaré très précis. Le juge n’a pas fait recours à la théorie traditionnelle de bilan pour mesurer l’impact du projet sur l’environnement naturel. Il a préféré se limiter à l’objet qui n’a rien à voir avec la construction de maisons. Or dans le premier cas, l’association défend non seulement l’environnement mais aussi le cadre de vie qui peut renvoyer à la construction de maisons.

Ensuite, elle doit avoir son siège social dans le périmètre géographique du lieu de délivrance du PC. Ainsi il a été jugé qu’une association régionale n’a pas d’intérêt à agir contre un projet local [14]. Dans cette affaire, il existe bien un rapport net entre l’objet de l’association et le PC mais celui-ci fait de l’association une association régionale agissant dans la région de Bourgogne-Franche-Comté alors que le projet était porté par la commune de Luxeuil-les-Bains. Toutefois il est admis qu’une association régionale soit recevable contre un projet local lorsque ce dernier présente des effets qui excède les frontières de la localité [15].

Par ailleurs, en contentieux de l’urbanisme, une particularité est posée à l’article 600-1-1 du Code de l’urbanisme qui limite dans le temps l’intérêt à agir des associations. Il dispose que :

« Une association n’est recevable à agir contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l’association en préfecture est intervenu au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ».

Il s’agit ici de limiter la création d’association de circonstance pour contester les actes d’urbanisme. Ce régime est différent du cas du requérant particulier.

2. Le cas du requérant particulier.

C’est un intérêt à agir, codifié pour des considérations de sécurité juridique à la suite du rapport Labetoulle [16]. L’idée est de donner une assiette légale au juge pour apprécier l’intérêt à agir de manière plus stricte. Dans le Code de l’urbanisme, c’est l’article 600-1-2 qui pose le principe. Il dispose que :

« le tiers n’est recevable à agir contre une AU que SI la construction, l’aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation d’utilisation ou de jouissance du bien ».

Avant tout, le requérant doit justifier qu’il a été lésé par l’acte d’urbanisme.

On s’aperçoit ensuite, que cette lésion doit affecter à la fois le requérant et son bien notamment dans ses conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance. Le requérant peut être alors le propriétaire du bien, le titulaire d’une promesse de vente ou l’occupant régulier du bien. Concrètement, il appartient au requérant au moment de la requête d’apporter les éléments qui justifient un titre de propriété ou de jouissance du bien et les atteintes qu’il invoque.
C’est pourquoi l’article 600-4 fixe la liste des documents qui doivent accompagner la requête sous peine d’irrecevabilité. Il dispose en effet que :

« Les requêtes dirigées contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d’irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du Code de la construction et de l’habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l’occupation ou de la détention de son bien par le requérant ».

La loi, en fixant les critères d’appréciation de l’intérêt à agir et les actes devant accompagner la requête, impose la charge de la preuve de l’intérêt à agir au requérant mais donne la possibilité au défendeur de contester cet intérêt. On peut donc se demander de quelle manière le juge apprécie-t-il cet intérêt à agir ?
En l’absence de précision dans la loi, c’est le Conseil d’État qui apporte cette précision.
Dans sa jurisprudence Brodelle [17] le Conseil d’État juge que le requérant a l’obligation de préciser les atteintes, le défendeur s’il entend contester doit apporter les éléments justifiant que les atteintes sont dépourvues de réalité et le juge va fonder sa conviction sur les éléments discutés devant lui. Il s’agit donc d’une appréciation in concreto. Il n’existe donc pas de possibilité d’invoquer uniquement une certaine qualité pour avoir un intérêt à agir hormis le cas du voisin immédiat [18] qui est recevable à contester une autorisation d’urbanisme du fait de son voisinage avec le projet autorisé dès lors qu’il justifie cette qualité.
Récemment, le conseil d’Etat entreprend un durcissement de cette exception. Le voisin immédiat doit faire état de moyens relatifs à la nature, l’importance et la localisation du projet pour étayer son intérêt à agir [19]. C’est un durcissement de l’exonération probatoire du voisin immédiat qui n’est plus exempté de prouver son intérêt à agir par rapport aux caractéristiques du projet Les autres requérants (requérants éloignés) doivent établir la preuve qu‘ils sont lésés. En principe la simple qualité d’habitant, de citoyen ou d’usager ne donne pas intérêt à agir.

Une autre particularité majeure est posée par l’article 600-1-3 du Code de l’urbanisme qui dispose que :

« Sauf pour le requérant à justifier de circonstances particulières, l’intérêt pour agir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager s’apprécie à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ».

C’est un dispositif exclusif au contentieux de l’urbanisme limitant dans le temps l’intérêt à agir du requérant particulier. Dans le contentieux administratif général, il s’apprécie au moment du recours et non au moment de la demande de l’acte administratif.

Le contentieux de la légalité urbanistique se distingue aussi par une obligation de notification de la requête par le requérant lorsqu’il décide de saisir le juge.

B. L’obligation de notification de la requête propre au contentieux de l’urbanisme.

Il s’agit d’un élément d’exclusivité qui est propre au contentieux de l’urbanisme. Ce dispositif particulier n’existe pas en droit du contentieux administratif général. Ce n’est pas un dispositif nouveau. Il a été imaginé par le Conseil d’État depuis les années 1991 dans un de ses rapports [20] avec l’ambition de rendre plus efficace le droit de l’urbanisme. Cet idéal d’efficacité affichée est sans doute un corollaire du principe de la sécurité juridique. On veut à tous les coups sauver les situations juridiques créées par les documents et actes d’urbanisme pris par les collectivités publiques compétentes.
Ce dispositif répond à une philosophie particulière (1) et dispose d’un régime particulier (2).

1. La philosophie de l’obligation de notification de la requête en annulation.

Il faut d’abord rappeler que ce dispositif est particulier même au sein du contentieux de l’urbanisme. En effet, il ne s’applique pas dans le contentieux des documents d’urbanisme. À titre d’exemple, lorsqu’une personne attaque en annulation un plan local d’urbanisme (PLU), l’obligation de notification de la requête en annulation ne lui sera pas opposable. Son recours ne sera donc pas irrecevable pour défaut de notification.

Il n’est exigé que dans le contentieux des autorisations d’urbanisme. C’est l’hypothèse où l’administration compétente en matière d’urbanisme délivre une autorisation d’urbanisme à un pétitionnaire et que celle-ci soit attaquée en annulation par un tiers. Le dispositif correspond donc à un schéma particulier. Il met en relation trois parties. L’administration qui a délivré l’acte d’urbanisme, le pétitionnaire qui est le bénéficiaire de l’acte et le tiers qui veut faire annuler l’acte.

Avant cette réforme, il arrivait que le PC soit annulé par le juge alors que le pétitionnaire a fini de construire sur son terrain. L’effet rétroactif de l’annulation pouvait conduire à la destruction de la construction et à la remise en état des lieux. Car, nous le savons, un acte annulé doit être considéré comme n’avoir jamais existé [21] et n’avoir jamais produit d’effet. Concrètement cela voudrait dire que les conséquences déjà tirées d’un tel acte doivent être effacées. On voit bien que les conséquences d’une telle annulation surprise était largement préjudiciable au pétitionnaire qui n’avait aucune connaissance d’un quelconque contentieux dans lequel il était, d’une manière ou d’une autre, impliqué. C’est en réaction à cette pratique singulière qu’il a été imposé au requérant l’obligation de notifier sa requête à l’administration mais surtout au pétitionnaire. Techniquement, les parties principales au procès sont le tiers requérant et l’administration auteur de l’acte en position de défendeur. Le pétitionnaire aura la qualité d’intervenant [22] dans le procès contre le requérant pour sauver l’acte. Il y a tout intérêt, car l’annulation de l’acte reviendrait à l’arrêt de son projet et la remise en état des lieux en cas de commencement de travaux. Il s’agit bien d’une obligation qui pèse sur le requérant de notifier sa requête. Cependant pour que celle-ci lui soit opposable, le pétitionnaire qui a l’obligation d’affichage sur le terrain, de son PC doit mentionner cette obligation de notification sur le panneau d’affichage. Si le pétitionnaire ne remplit pas son obligation, le requérant ne sera pas tenu de remplir la sienne lorsqu’il voudra contester le PC devant le juge. Pour le pétitionnaire il s’agit d’une formalité aux fins d’opposabilité. Mais pour l’obligation de notification qui incombe au requérant il s’agit, davantage qu’une formalité, d’une condition de recevabilité de sa requête qui obéit à un certain nombre de règles.

2. Le régime de l’obligation de notification de la requête en annulation.

L’obligation de notification est un dispositif qui a pallié une pratique coûteuse pour le pétitionnaire. Ce n’est pas un dispositif général. Dès lors il a un régime juridique qui s’adapte à la pratique corrigée. Il ne joue pas pour tous les recours ni pour tous les actes d’urbanisme. Son contenu, sa forme et sa preuve sont définis par la loi.
Dans le code l’urbanisme, c’est l’article R 600-1 qui pose le principe.
Il dispose que :

« la notification du recours à l’auteur de la décision et, s’il y a lieu, au titulaire de l’autorisation est réputée accomplie à la date d’envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux ».

S’agissant d’abord de son champ matériel, l’obligation concerne les recours contentieux. C’est-à-dire les recours pour excès de pouvoir et les recours de pleine juridiction dirigés contre une autorisation d’urbanisme. Le conseil d’État a précisé que l’obligation de notification joue pour les recours administratifs dès lors qu’ils sont obligatoires avant la saisine du juge [23]. On en déduit qu’en dehors des recours administratifs préalables obligatoire (RAPO), l’obligation de notification ne s’applique pas aux recours gracieux et aux recours hiérarchiques. On remarque ainsi qu’il ne concerne que des recours tendant à obtenir une décision définitive. C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles le juge exclut les demandes de référé-suspension [24]. Les demandes de régularisation ne sont pas soumises à cette obligation. Enfin, l’obligation de notification ne s’applique pas aux voies de recours à partir de l’appel.

Ensuite, les différents recours soumis à l’obligation de notification doivent être dirigés contre une autorisation d’urbanisme. La jurisprudence du Conseil d’État semble imposer une autorisation d’urbanisme totale ou complète. Ainsi il a été jugé qu’une autorisation d’urbanisme assortie de prescriptions n’est pas soumise à cette obligation [25]. Dans cette affaire, il était question d’une décision de non-opposition à déclaration préalable qui n’a pas été assortie de prescriptions spéciales alors que la loi en imposait. Madame CIAUDO demande au juge d’annuler cette décision de la commune, qui oppose la fin de non-recevoir tirée du défaut de notification de la requête. Le Conseil d’État conclu à l’exclusion d’une autorisation d’urbanisme assortie de prescription du champ des actes soumis à l’obligation de notification.

Puisque cette obligation a été imposée pour garantir l’information du pétitionnaire en cas de recours contre l’autorisation dont il est bénéficiaire, les actes qui ne correspondent pas à ce schéma semblent exclus. Ainsi les décisions de refus d’autorisation d’urbanisme ne sont pas soumises à cette obligation, car seul le pétitionnaire peut contester cette décision. Il serait donc directement en contentieux contre l’autorité administrative compétente en matière d’urbanisme. Il en va de même pour les documents d’urbanisme, car seule l’administration est défendeur.
Comme dit ci-dessus, l’obligation de notification n’est propre qu’au contentieux des autorisations d’urbanisme. C’est du moins ce qu’on peut déduire de la jurisprudence du Conseil d’État qui exclue le contentieux des décisions de préemption [26].

Par ailleurs, la notification de la requête prend la forme d’une lettre recommandée avec accusé de réception (LRAR). Cette forme n’est pas une condition de validité de la notification. La forme est certes importante en droit mais le Conseil d’État est souple en la matière. Ce qui importe est d’apporter la preuve de la notification sous 15 jours à compter de l’introduction de la requête.

En outre, pour qu’elle soit régulière, la notification doit contenir l’ensemble des éléments mentionnés dans la requête. En effet il est admis que le défendeur puisse contester l’irrégularité de la notification en invoquant son caractère insuffisant. Le Conseil d’État a précisé que le défendeur doit démontrer ce caractère insuffisant et prouver qu’il a entrepris des démarches [27].

Tout comme les règles relatives à l’exercice de la requête, celles relatives à son jugement permettent d’établir la particularité du REP en contentieux de l’urbanisme par rapport au contentieux administratif général.

II. La transformation de certaines règles relatives au jugement de la requête.

Le REP amène le juge à effectuer un travail précis. Il s’agira pour lui de se prononcer sur la légalité ou non de l’acte déféré devant lui. Le requérant a donc intérêt à bien étayer les vices de légalité qu’il reproche à l’acte administratif. Dans les conditions normales, le juge ne peut fonder sa conviction que sur les moyens à l’appui desquels il lui est demandé d’annuler l’acte. En droit, généralement on dit que le juge est saisi in rem [28]. C’est-à-dire qu’il ne statue que sur la base du fait de l’espèce. C’est un principe général du droit qu’on retrouve dans presque tous les droits processuels. Autrement dit, l’appréciation du juge doit procéder de l’analyse du fait et des moyens que les parties ont invoqués. En matière de contentieux de la légalité et du REP, cette exigence est accrue. On dit que le juge ne peut statuer ni ultra petit a ni infra petit a. Toutefois cette règle est à nuancer même dans le contentieux administratif général, car il existe partout, des moyens d’ordre public. Ce sont des moyens que le juge peut soulever d’office au cours de l’instance. C’est-à-dire que même si les parties ne les invoque pas, le juge pourra y faire cas et s’il y a lieu, il pourra rejeter la requête. Parmi ces moyens on retrouve la question de la compétence du juge, de la capacité juridique du requérant et son intérêt à agir. Dans la plupart des cas, c’est le défendeur qui oppose une fin de non-recevoir à la requête mais cela n’empêche pas le juge d’en soulever si les parties n’ont rien invoqué.

Manifestement, il apparaît clair que le travail du juge de l’excès de pouvoir se limite à l’annulation de l’acte administratif pour cause d’illégalité. A contrario, il rejette purement et simplement la requête infondée s’il estime que l’acte est légal. Cependant, l’évolution du droit positif, attribue au juge de l’excès de pouvoir urbanistique des pouvoirs étendus qui le rapproche de son homologue de pleine juridiction d’une part (A) et la particularité de la pratique du contentieux de l’urbanisme a donné naissance à des règles qui le dotent de pouvoirs spécifiques d’autre part (B).

A. Les pouvoirs étendus du juge de l’excès de pouvoir proche du contentieux de pleine juridiction.

L’étendue de l’office du juge administratif a servi de critère pour Léon AUCOC [29] et Edouard LAFERIERE [30] à la classification des recours administratifs contentieux. Le juge de l’excès de pouvoir est présenté comme ayant un pouvoir limité à l’annulation alors que le juge de plein contentieux dispose de pouvoirs qui transcendent le cadre de la simple annulation. Il a par exemple le pouvoir de reformer la décision administrative, le pouvoir de se substituer à l’administration pour décider sa place, le pouvoir d’injonction vis-à-vis de l’administration etc.

Aujourd’hui cette distinction des recours se dissipe. L’office du juge de l’excès de pouvoir connaît de plus en plus un développement croissant du fait des évolutions législatives (1) et jurisprudentielles (2) qui attribuent au juge de l’excès de pouvoir la plénitude de juridiction.

1. Les pouvoirs légaux du juge administratif.

Ces pouvoirs sont octroyés par la loi au juge administratif. Elle a entendu résoudre le problème d’inefficacité des jugements rendus par le juge administratif. En effet si les actes administratifs pouvaient être justiciables devant le juge, le jugement du juge est longtemps resté sans une influence majeure sur les décisions administratives. L’administration pouvait refuser d’exécuter la décision de justice sans possibilité de faire pression sur elle. Aussi ces décisions pouvaient intervenir tardivement même après la disparition de l’objet du litige. On peut bien se demander quelle est l’importance d’une décision qui ne sera pas exécutée ou qui intervient après ce pourquoi elle est demandée ? C’est un peu comme le médecin après la mort.
C’est dans ce cadre que progressivement, le législateur est intervenu pour doter le juge administratif de moyens de pression sur l’administration afin de tirer les conséquences de son jugement le plus rapidement possible.

Le premier moyen fut le pouvoir d’infliger des astreintes [31] par jour de retard d’exécution de son jugement. L’astreinte est un moyen de pression financier qui touche aux moyens financiers de l’administration récalcitrante. C’est une somme d’argent fixée par le juge que l’administration doit payer par jour de retard d’exécution de la décision de justice. Cette solution devrait être efficace, car il est connu de tous que les administrations réagissent plus vite lorsqu’on touche à leurs finances. Mais cela ne garantit pas que l’administration puisse changer sa position, car le jugement peut lui laisser des marges de manœuvres pour prendre une autre décision défavorable au requérant soit de nature, soit par des manœuvres dilatoires.

Le deuxième moyen légal est le pouvoir d’injonction [32] du juge administratif. On peut l’imaginer comme un moyen de pression technique du juge qui impose un comportement particulier à l’administration. Il peut par exemple l’enjoindre de prendre une décision dans un sens ou dans un autre ou de s’abstenir de prendre une décision quelconque. Cette injonction peut être assortie d’un terme au-delà duquel il peut lui imposer des astreintes. On voit que ces deux moyens peuvent être combinés et constituent des moyens suffisants pour obtenir l’exécution rapide des jugements. Cependant, ils ne garantissent pas le jugement rapide des recours.

C’est dans ce sillage que le législateur a créé des procédures d’urgence dites de référés [33]. Elles permettent au juge d’intervenir rapidement en un temps record pour statuer sur les requêtes. Lorsqu’il s’agit d’une liberté fondamentale qui est en cause par une décision administrative, ce temps est encore raccourci soit 48 heures après l’introduction du référé liberté [34].

Dans le cadre du contentieux de la légalité urbanistique, le législateur a organisé l’office du juge. Il bénéficie des pouvoirs évoqués ci-dessus, doublés d’une obligation de faire état de tous les moyens susceptibles d’établir l’illégalité de l’acte d’urbanisme (L 600-4-1 du Code de l’urbanisme). Cette exigence met fin à la pratique d’économie des moyens du juge de la légalité. L’idée est que l’administration aura connaissance de cette irrégularité au moment où elle va prendre un autre acte.

À l’instar de la loi, le juge administratif lui-même s’est attribué des pouvoirs supplémentaires.

2. Les pouvoirs auto-attribués du juge administratif.

Rappelons que le juge de l’excès de pouvoir est inséré dans un diptyque. Lorsqu’il est saisi d’une requête, soit il annule l’acte considéré comme illégal, soit il rejette la requête considérée comme infondée à la vue des moyens invoqués. L’acte étant donc considéré comme légal. En réalité, ce juge dispose d’autres pouvoirs qu’il s’est lui-même attribués au gré des affaires qu’il a pu juger.

Ainsi en 1968, le Conseil d’État a jugé que le juge administratif a le pouvoir de neutralisation des motifs [35]. C’est l’hypothèse dans laquelle l’administration prend une décision avec plusieurs motifs dont un est illégal. Le juge pourra refuser d’annuler l’acte. Concrètement le juge passe sous silence le motif illégal et ne retient que les motifs légaux pour refuser l’annulation. Dans tous les cas, même si l’administration n’avait retenu que les autres motifs, elle prendrait la même décision.

En 2003, dans la jurisprudence EL BAHI, le Conseil d’État a reconnu le pouvoir de substitution de base légale au juge administratif [36]. Dans cette hypothèse, on considère que l’administration s’est trompée sur la bonne base légale. Le juge pourra lui-même substituer la bonne base légale à celle qui est erronée. Cela permet, comme dans le premier cas, d’éviter l’annulation considérée sans doute comme facile.

En 2004 deux décisions ont bouleversé l’office du juge administratif. Dans un premier temps, le juge a reconnu le pouvoir de recevoir en cours d’instance, une demande de substitution de motif [37] de l’administration. C’est le cas où une administration se rend compte devant le juge que le motif qui fonde sa décision est illégale, elle peut demander au juge de substituer un motif à un autre.
La révolution est portée par l’arrêt Association AC, dans lequel le juge administratif se dote du pouvoir de modulation dans le temps des effets de son annulation [38]. Dans la pratique, le juge va fixer une date à partir de laquelle, son jugement prend ses effets. Ceci permet d’éviter une “annulation brutale”. C’est aussi un moyen pour l’administration de prendre des décisions transitoires. En effet, certaines annulations impliquent de lourdes conséquences. Cette technique permet de minimiser les conséquences de ces annulations.

Il faut préciser que l’ensemble des pouvoirs développés ci-dessus ne sont pas propres au contentieux de l’urbanisme. Nous avons remarqué qu’ils tentent de préserver l’acte administratif de l’annulation d’une part, et aménager les conséquences de l’annulation d’autre part. Ils s’inscrivent donc dans un objectif de sécurité juridique.

En plus de ces pouvoirs, il existe des procédés de décision pour le juge de la légalité urbanistique qui le distingue du juge de la légalité ordinaire.

B. Les nouvelles techniques décisionnelles propres au contentieux de l’urbanisme.

Lorsque le juge de l’excès de pouvoir est saisi d’un recours tendant à l’annulation d’un acte administratif, il peut procéder à son contrôle suivant des modalités variables. Généralement, l’intensité de son contrôle varie en fonction de la compétence de l’administration auteure de l’acte. Ainsi lorsque l’administration agit dans un domaine de compétence discrétionnaire, le juge ne va pas pousser son contrôle. Dans la plupart des cas il se limite à contrôler l’erreur manifeste d’appréciation (contrôle minimum). A l’inverse lorsque l’administration prend l’acte dans un domaine de compétence liée, le contrôle du juge est généralement plus exigeant (contrôle maximum). Donc en fonction de l’aménagement de la compétence de l’administration, le contrôle du juge administratif peut varier. Aussi, il arrive que le législateur et Conseil d’Etat imposent au juge une modalité particulière dans un domaine particulier. En effet, la loi et la jurisprudence peuvent dans certains cas définir l’office du juge.

En matière d’urbanisme, le juge dispose des techniques de décisions qu’on ne retrouve pas toujours dans le contentieux de l’excès de pouvoir ordinaire. Le législateur permet, en effet, au juge d’annuler une partie d’un seul acte (1). Aussi il est possible que le juge retarde l’annulation de l’acte en acceptant sa régularisation autant qu’il dispose de pouvoir à titre accessoire (2).

1. La technique décisionnelle d’annulation partielle des actes d’urbanisme.

L’annulation partielle permet au juge de circonscrire les effets de son annulation à certains éléments de l’acte d’urbanisme. Il s’agit d’une technique qui s’applique autant dans le contentieux des documents d’urbanisme. Il est fondé sur la théorie de la divisibilité et celle de la détachabilité de l’acte d’urbanisme.
A l’origine un acte administratif était considéré comme indivisible. L’illégalité d’une partie entrainait l’annulation de l’ensemble de l’acte. Toutefois le juge estime que certains éléments peuvent être extirpés de l’ensemble de l’acte. En réalité le juge vérifie par exemple si les éléments du projet sont matériellement distincts [39]. Ainsi l’annulation d’une partie n’aura pas de conséquence sur le reste de l’acte.
Le législateur a également reconnu que les prescriptions financières qui peuvent accompagner une autorisation d’urbanisme sont divisibles de l’acte (l’article L 332-7 du Code de l’urbanisme).
Dans la jurisprudence dame Ciaudo citée ci-dessus, le Conseil d’Etat juge que les autres prescriptions sont divisibles du reste de l’acte et peuvent être contestées de manière indépendante.

Dans le cadre du contentieux des documents d’urbanisme, il s’agira pour le juge de s’assurer que le document conserve toute sa cohérence lorsqu’il l’annule partiellement.
Cependant lorsque la requête est fondée sur un moyen de légalité externe susceptible d’entrainer l’annulation de l’acte ou du document d’urbanisme, le juge ne peut utiliser ce pouvoir.

Pour procéder à cette annulation partielle, le juge doit s’assurer que le reste de l’acte soit légal. C’est ce qui est posé à l’article L 421-6 du Code de l’urbanisme.

S’agissant de l’annulation partielle fondée sur la détachabilité de l’acte, le principe est posé à l’article L 600-5 du Code de l’urbanisme. Il s’agira pour le juge de déceler une partie identifiable de l’acte mais qui n’est pas dépourvue de tout lien avec le reste de l’acte. Le juge ne pourra donc prononcer l’annulation partielle que si la partie identifiable est régularisable. Concrètement, lorsque le juge trouve la partie identifiable du projet, il faudra après la décision du juge, que la partie soit régularisée par l’administration via une procédure de régularisation. Le fait que la partie identifiable soit régularisable est la condition pour que le juge puisse utiliser ce pouvoir. On peut donc l’imaginer comme un pouvoir d’annulation sous condition.
A côté de cette technique, il existe un autre dispositif de régularisation particulier. Le juge dispose en outre de pouvoirs à titre accessoire.

2. La technique décisionnelle de régularisation des actes d’urbanisme et les pouvoirs du juge à titre accessoire.

La régularisation consiste à rendre conforme une situation ou un acte juridique à un ordre juridique déjà existant. Lorsque l’acte administratif est irrégulier, le juge ou les parties demandent que l’administration corrige l’illégalité. Contrairement à la régularisation dans le cadre de l’annulation partielle, le juge peut passer par la procédure de sursis à statuer, posée à l’article L 600-5-1 du Code de l’urbanisme. C’est une procédure qui s’inscrit dans l’instance. Concrètement, le juge va rendre deux jugements. Un jugement avant dire droit dans lequel il constate l’irrégularité d’une partie de l’acte et rend une décision de sursis à statuer dans lequel il invite l’administration à corriger l’illégalité et les autres parties à présenter leurs observations. C’est à la suite de cela qu’un jugement définitif intervient. Il s’agira pour lui de se prononcer sur la légalité de la mesure de régularisation prise par l’administration.

Le mécanisme peut être utilisé pour la première fois devant le tribunal administratif ou en appel. Il concerne tous les actes et documents d’urbanisme susceptibles de recours. Tous les moyens de la légalité peuvent être invoqués [40] [41]. Toutefois pour les autorisations d’urbanisme, lorsqu’on invoque un vice de forme, la mesure de régularisation doit être conforme au droit existant au moment de la demande du permis. A contrario, lorsqu’il s’agit d’un vice de fond, il devra être conforme au droit existant au moment de la mesure de régularisation.

A la suite du premier jugement, l’administration est tenue de prendre une mesure de régularisation sauf si la prise d’une telle décision n’est pas opportune. C’est le cas par exemple si le juge annule le PC ou que le bénéficiaire abandonne son projet. Cet acte de régularisation est donc un acte administratif qui peut faire l’objet de recours. Mais l’article L 600-5-2 impose qu’il soit contesté dans le cadre de la même instance.

S’agissant des documents d’uranisme, cette technique n’a été admis que récemment à partir de la loi ALUR de 2014 [42] . Ce n’est qu’une faculté pour le juge contrairement au premier cas. En effet, lorsque les conditions du sursis à statuer sont réunies pour les autorisations d’urbanisme, le juge n’a pas d’autre choix que d’utiliser cette technique. Mieux, il est tenu de motiver son refus de sursis à statuer demandé par les parties. Lorsque l’illégalité invoquée est un vice de forme, elle doit intervenir après les débats sur le PADD (projet d’aménagement et du développement durable) pour le PLU ou sur PAS (projet d’aménagement stratégique) pour le SCOT (schéma de cohérence territorial).

Concernant les pouvoirs du juge à titre accessoire, on retrouve la question de l’injonction. La particularité en urbanisme est que le juge ne pouvait enjoindre à l’administration que de procéder à une nouvelle instruction de la demande en cas d’annulation d’un refus. Ce n’est que plus tard que le Conseil d’Etat a accepté la possibilité pour le juge de procéder, sous conditions, à une injonction de délivrance du permis [43].
Le juge dispose aussi du pouvoir de condamnation du requérant pour citation abusive. Il s’agit d’un dispositif dérogatoire du contentieux administratif général. Rappelons que le Conseil d’Etat a refusé d’admettre toute conclusion à caractère indemnitaire dans sa jurisprudence le Noble (45 CE 1957 le Noble).

C’est une préconisation du rapport Labetoulle et le principe est posé à l’article L 600-7 du Code de l’urbanisme. Cette possibilité n’est pas ouverte lorsqu’il s’agit d’une déclaration préalable. Le dispositif peut être combiné avec la responsabilité civile. Pour cela il suffit de déposer un mémoire. C’est une arme pour dissuader les recours fantaisistes dont dispose le juge de l’excès de pouvoir urbanistique. Mais comment établit-on le caractère abusif du recours ? Il s’agit en réalité d’un requérant qui n’a aucun intérêt à agir ou d’un requérant qui n’a aucun argument juridique mais aussi lorsque le recours emporte un préjudice grave pour le défendeur.